정치학개론 18. 정책 형성과정 I

1. 정책과 정책과정의 이해

정책은 사회문제를 해결하기 위한 정부의 의도적 행동이며, 정책과정은 이러한 정책이 형성되고 집행되는 일련의 과정을 말한다.

정책의 개념과 유형

정책의 정의와 특성

• 공적 목표를 달성하기 위한 정부 행동 방침
• 의도적, 계획적, 목표지향적 성격
• 가치 배분과 권위적 결정의 특성

정책의 다양한 유형

• 규제정책: 개인이나 집단의 행위 제한(환경규제, 산업안전규제)
• 배분정책: 특정 집단이나 지역에 혜택 제공(보조금, 공공사업)
• 재분배정책: 사회계층 간 자원 재분배(복지, 누진세)
• 구성정책: 정부 운영 방식과 체계 결정(행정개혁, 선거제도)

정책도구와 수단

• 직접적 수단: 공공서비스 직접 제공, 정부 소유
• 간접적 수단: 보조금, 세금, 규제, 정보 제공
• 혼합형 수단: 민관협력, 바우처, 사회적 규제

정책과정의 단계적 모형

라스웰(Lasswell)의 정책과정 모형

• 지능(Intelligence): 정보 수집과 문제 인식
• 촉진(Promotion): 정책 대안 형성과 지지 동원
• 처방(Prescription): 규칙 제정
• 발동(Invocation): 잠정적 결정
• 적용(Application): 최종 결정의 집행
• 종결(Termination): 정책 종료와 재설계

정책과정의 표준적 단계 구분

• 의제설정: 사회문제가 정부 관심사로 부각
• 정책결정: 대안 검토와 최종 정책 선택
• 정책집행: 결정된 정책의 실제 적용
• 정책평가: 정책 효과와 결과 검토
• 정책종결/수정: 지속, 변경, 종료 결정

단계 모형의 한계와 비판

• 실제 과정의 복잡성과 비선형성 간과
• 단계 간 경계의 모호함과 중첩
• 정치적 맥락과 환경 요인 과소평가

정책과정의 복잡성

정책 환류(feedback)와 순환

• 정책결과가 새로운 문제인식으로 연결
• 학습과 적응을 통한 정책 발전
• 정책 변동과 지속의 역동적 과정

정책 하위체계와 네트워크

• 다양한 행위자가 참여하는 정책 공동체
• 공식·비공식 네트워크의 상호작용
• 영역별 특수성과 행위자 구성 차이

정책 환경의 영향

• 정치적 환경: 정권 변화, 정치적 지지
• 경제적 환경: 재정 상황, 경제 위기
• 사회문화적 환경: 가치관, 여론 변화
• 국제적 환경: 글로벌 압력, 국제 규범

2. 정책 의제 설정 과정

의제 설정의 개념과 중요성

정책 의제의 유형

• 체제 의제(systemic agenda): 사회적 관심 대상
• 제도적 의제(institutional agenda): 정부 공식 검토 대상
• 결정 의제(decision agenda): 적극적 정책 결정 대상

의제 설정의 정치적 의미

• 권력 관계의 반영과 자원 배분 영향
• 공적 논의의 범위와 방향 결정
• 정책 우선순위와 정부 관심 배분

의제 경쟁과 제로섬 특성

• 제한된 관심과 자원을 둘러싼 경쟁
• 일부 의제의 부각과 다른 의제의 소외
• 의제 주목도의 시간적 변동과 수명

의제 설정 이론과 모형

코브와 엘더(Cobb & Elder)의 모형

• 내부 주도형: 정부 내부에서 의제 발의
• 동원형: 정부가 의제 설정 후 지지 동원
• 외부 주도형: 사회집단이 이슈 제기 후 정부 관심화
• 공중 참여와 확산 메커니즘의 중요성

킹던(Kingdon)의 다중흐름모형

• 문제 흐름: 지표 변화, 초점 사건, 피드백
• 정책 흐름: 정책 대안과 아이디어 발전
• 정치 흐름: 국가 분위기, 이익집단, 정권 교체
• 세 흐름의 결합과 정책 창(policy window)의 개방
• 정책 기업가(policy entrepreneur)의 역할

바우만-겟즈(Baumgartner & Jones)의 단절균형 이론

• 정책 이미지와 정책 토대의 상호작용
• 장기적 정책 안정과 급격한 변화 교차
• 이슈 확장과 정책 하위체계의 붕괴

의제 설정에 영향을 미치는 요인

이슈 특성과 영향력

• 이슈의 가시성과 극적 요소
• 영향 범위와 심각성 인식
• 이해가능성과 단순화 가능성

미디어의 역할

• 의제 설정 효과(agenda-setting effect)
• 이슈 프레이밍과 현저성 부여
• 공중 의제에서 정부 의제로의 전환 촉진

정책 창도자와 옹호연합

• 정책 기업가의 전략과 자원 활용
• 사회운동과 이익집단의 압력 행사
• 정책 옹호연합(advocacy coalition)의 형성과 활동

3. 미디어와 여론의 영향

미디어와 정책 의제

미디어 의제설정 이론

• 맥콤스와 쇼(McCombs & Shaw)의 연구
• "미디어가 무엇을 생각할지 말해주지는 않지만, 무엇에 대해 생각할지는 알려준다"
• 보도 빈도와 공중 관심의 상관관계

프레이밍(framing) 효과

• 이슈 틀짓기를 통한 해석 방향 제시
• 원인 진단과 해결책 제시에 영향
• 특정 가치와 관점의 강조와 배제

미디어 유형과 영향력 변화

• 전통 미디어: TV, 신문, 라디오의 역할
• 소셜 미디어와 온라인 플랫폼의 부상
• 미디어 생태계 변화와 정책 담론 형성

여론 형성과 정책 반응성

여론의 개념과 측정

• 공적 이슈에 대한 시민들의 집합적 태도
• 여론조사 방법론과 한계
• 여론의 안정성과 변동성

정책 반응성(policy responsiveness)의 의미

• 시민 선호에 대한 정부 정책의 부합 정도
• 민주적 정당성과 대표성의 척도
• 선거, 압력, 여론 등 반응 메커니즘

여론과 정책의 관계 모형

• 합리적 활성화 모형: 정보에 기반한 여론 반영
• 정치적 통제 모형: 선거와 책임성 메커니즘
• 상징적 반응 모형: 실질적 변화 없는 수사적 대응

이슈 주목도와 정책 창

이슈 주기(issue attention cycle)

• 다운스(Downs)의 이슈 주목도 순환 이론
• 열광-냉각 패턴과 정책적 함의
• 이슈 수명과 지속가능한 관심 유지 전략

촉발 사건과 정책 변동

• 극적 사건의 의제 설정 효과
• 재난, 위기, 사고의 정책 창 개방 역할
• 사건을 통한 문제 재정의와 새로운 관점 제시

정책 창의 예측과 활용

• 정책 창 개방의 예측가능성과 한계
• 기회 포착을 위한 자원과 전략
• 정책 기업가의 준비와 기회주의적 행동

4. 정책 행위자와 네트워크

공식적 행위자의 역할

행정부와 관료제

• 대통령/총리의 의제 설정 권한
• 부처 간 경쟁과 협력 역학
• 관료의 전문성과 정보 우위

입법부와 정치인

• 법안 발의와 심의 과정
• 위원회 역할과 전문화
• 지역구 이익과 정책 지향 간 균형

사법부의 정책 영향

• 위헌법률심사와 정책 제약
• 소송을 통한 정책 개입
• 판결의 정책 방향 설정 효과

비공식적 행위자와 영향력

이익집단과 로비

• 조직화된 이익의 정책 개입
• 로비 전략과 자원 활용
• 직접 활동과 간접 압력의 균형

싱크탱크와 전문가

• 정책 지식 생산과 아이디어 제공
• 정책 담론 형성과 프레이밍
• 전문성과 정당성 부여 역할

시민사회와 사회운동

• 대중 동원과 직접 행동
• 미디어 활용과 여론 형성
• 정책 블랙박스 개방 압박

정책 네트워크와 거버넌스

정책 공동체(policy community)

• 특정 정책 영역의 안정적 행위자 집단
• 공유된 가치와 문제 인식
• 상호작용의 패턴과 규범

이슈 네트워크(issue network)

• 개방적이고 유동적인 참여자 구성
• 다양한 관점과 이해관계 혼재
• 느슨한 연결과 변화하는 참여 패턴

정책 거버넌스의 발전

• 전통적 정부 중심에서 다중 행위자 참여로
• 수직적 위계에서 수평적 네트워크로
• 협력적 문제해결과 공동 생산(co-production)

5. 정책 네트워크와 정책 공동체

정책 네트워크의 구조와 유형

정책 네트워크의 구성 요소

• 행위자: 참여자와 이해관계자
• 상호작용: 협력, 경쟁, 협상의 패턴
• 제도적 맥락: 규칙, 규범, 관행
• 권력 관계: 자원과 영향력 분포

로즈와 데이비스의 네트워크 유형

• 정책 공동체: 제한된 멤버십, 안정적 관계
• 전문가 네트워크: 전문성 기반 참여
• 정부 간 네트워크: 정부 기관 간 협력
• 생산자 네트워크: 경제적 이익 중심
• 이슈 네트워크: 광범위한 참여, 유동적 구조

네트워크 분석 방법론

• 행위자 간 관계 매핑
• 중심성과 연결성 분석
• 하위집단과 클러스터 식별

정책 공동체의 특성과 영향

정책 공동체의 핵심 요소

• 제한된 참여자와 특정 이익 대표
• 빈번하고 질 높은 상호작용
• 공유된 기본 가치와 이데올로기
• 권력 균형과 자원 교환 관계

정책 안정성과 변화의 메커니즘

• 폐쇄적 공동체와 정책 연속성
• 외부 충격과 공동체 재구성
• 내부 학습과 점진적 변화

역사적 제도주의 관점

• 경로의존성과 정책 관성
• 중대한 전환점과 변화 기회
• 제도적 맥락의 지속적 영향

옹호연합과 정책 하위체계

사바티어(Sabatier)의 옹호연합모형

• 공유된 신념체계 중심의 연합 형성
• 핵심 신념, 정책 신념, 이차적 신념의 계층
• 정책 학습과 외부 사건의 영향

신념체계와 정책 대립

• 가치 갈등과 인과관계 인식 차이
• 과학적 증거의 선택적 활용
• 다양한 정책 도구와 접근법 선호

정책 중개자와 갈등 조정

• 대립된 연합 간 중개 역할
• 타협과 합의 형성 지원
• 정책 학습과 상호 이해 촉진

6. 정책 결정과 합리성의 한계

합리모형과 현실적 제약

완전 합리성 모형의 가정

• 명확한 목표와 선호 체계
• 모든 대안과 결과에 대한 완전한 정보
• 최적의 대안 선택 능력
• 비용-편익의 객관적 계산

사이먼(Simon)의 제한된 합리성

• 인지적 한계와 정보 처리 능력 제약
• '만족화(satisficing)' 원칙의 적용
• 절차적 합리성과 적절한 의사결정 과정

현실 정책 결정의 제약 요인

• 시간 압박과 긴급성
• 불확실성과 위험
• 가치 갈등과 다양한 목표
• 조직적 루틴과 관행의 영향

점증주의와 혼합주사 접근

린드블롬(Lindblom)의 점증주의

• '과학에 의한 분석'보다 '상호 조정' 강조
• 기존 정책의 소폭 조정과 변화
• 실용적 합의와 점진적 변화 선호

점증주의의 특징과 한계

• 근본적 변화 회피와 현상 유지 편향
• 복잡한 문제의 단순화와 쪼개기
• 기득권 강화와 혁신 억제 가능성

에치오니(Etzioni)의 혼합주사 접근

• 합리모형과 점증주의의 절충
• 거시적 방향 설정과 미시적 조정 병행
• 근본적 검토와 점진적 적응의 결합

쓰레기통 모형과 다중흐름

코헨, 마치, 올슨의 쓰레기통 모형

• 조직화된 무질서(organized anarchy)
• 문제, 해결책, 참여자의 우연한 결합
• 의사결정 기회의 불규칙한 발생

쓰레기통 모형의 현실적 함의

• 해결책이 문제를 찾아다니는 현상
• 의사결정의 비선형적, 비순차적 본질
• 타이밍과 상황적 요인의 중요성

킹던의 다중흐름모형과의 연계

• 문제, 정책, 정치 흐름의 독립적 발전
• 정책 창에서의 우연한 결합 가능성
• 정책 기업가의 전략적 행동과 흐름 결합

7. 정책 네트워크와 거버넌스

정책 거버넌스의 발전과 변화

거버넌스 개념의 확대

• 정부(government)에서 거버넌스(governance)로
• 위계적 통제에서 네트워크 조정으로
• 다양한 행위자의 참여와 협력 강조

거버넌스 유형과 특성

• 위계적 거버넌스: 전통적 관료제와 명령
• 시장적 거버넌스: 경쟁과 인센티브
• 네트워크 거버넌스: 협력과 신뢰 기반
• 메타 거버넌스: 다양한 거버넌스 양식의 조정

거버넌스 패러다임의 국가별 적용

• 영미권: 신공공관리와 시장 메커니즘 강조
• 유럽 대륙: 협의제와 사회적 파트너십 전통
• 북유럽: 참여민주주의와 코포라티즘
• 개발도상국: 발전국가와 거버넌스 혼합

다층적 거버넌스와 정책 조정

수직적 다층 거버넌스

• 초국가-국가-지역-지방 수준의 상호작용
• 권한 배분과 정책 결정 수준의 선택
• 보충성 원칙과 적절한 개입 수준

수평적 정책 조정

• 부처 간, 기관 간 협력과 조정
• 통합적 정책 접근(joined-up government)
• 칸막이 현상 극복과 협업 문화

초국가적 정책 네트워크

• 글로벌 거버넌스와 국제 레짐
• 초국가적 정책 이전과 학습
• 국제기구와 다국적 행위자의 영향력

협력적 거버넌스와 참여

협력적 거버넌스의 조건

• 안셀과 개쉬(Ansell & Gash)의 협력 모형
• 신뢰 구축과 상호 의존성 인식
• 공동의 문제 정의와 목표 설정
• 명확한 규칙과 투명한 과정

시민 참여의 수준과 방식

• 아른스타인(Arnstein)의 참여 사다리
• 정보 제공, 상담, 협력, 권한 위임
• 참여의 포괄성과 대표성 문제

디지털 거버넌스와 새로운 참여 형태

• 전자정부와 온라인 정책 플랫폼
• 크라우드소싱과 집단지성 활용
• 빅데이터와 알고리즘의 정책적 활용

8. 한국의 정책 형성과정 특성

한국 정책과정의 역사적 발전

권위주의 시기의 정책 결정

• 하향식, 중앙집권적 정책 결정
• 경제 관료의 주도적 역할
• 제한된 참여와 폐쇄적 과정

민주화 이후의 변화

• 정책 과정의 개방성과 투명성 증가
• 다양한 행위자의 참여 확대
• 의회와 시민사회의 역할 강화

2000년대 이후 거버넌스 변화

• 참여적 거버넌스 실험 확대
• 디지털 플랫폼과 정책 소통 변화
• 분권화와 지방 정책 역량 강화

한국 정책과정의 주요 행위자

청와대와 대통령

• 강력한 정책 의제 설정 권한
• 대통령 비서실과 정책 기획 기능
• 임기 중심의 정책 사이클

중앙 부처와 관료

• 정책 전문성과 연속성 제공
• 부처 이기주의와 조정 문제
• 정책 기획과 법제화 과정 주도

국회와 정당

• 입법 기능과 예산 심의
• 정파적 갈등과 합의 형성의 장
• 상임위원회의 전문화와 역할

시민사회와 이익집단

• 시민단체의 감시와 대안 제시
• 경제단체와 전문가 집단의 영향력
• 소셜 미디어와 새로운 시민 참여

한국 정책과정의 특징과 과제

중앙집권적 구조와 톱다운 경향

• 강한 대통령제와 행정부 중심성
• 지방정부의 제한된 정책 자율성
• 지역 간 정책 격차와 균형 발전 과제

정책 조정과 통합의 문제

• 부처 간 경쟁과 분절화
• 정책 일관성과 연속성 확보 어려움
• 컨트롤타워와 조정 메커니즘의 중요성

참여와 책임성 강화 방향

• 실질적 시민 참여 확대와 제도화
• 정책 투명성과 정보 접근성 향상
• 증거 기반 정책결정과 평가 체계 구축

정책 형성과정은 복잡한 사회문제를 해결하기 위한 공공 의사결정의 핵심이다. 의제 설정부터 정책 결정에 이르는 과정은 다양한 행위자의 상호작용, 제도적 맥락, 그리고 정치적 역학관계에 영향을 받는다. 현대 사회에서 정책과정은 전통적인 위계적 모델에서 네트워크 거버넌스 모델로 변화하고 있으며, 다양한 이해관계자의 참여와 협력이 강조되고 있다. 복잡성과 불확실성이 증가하는 환경 속에서 효과적인 정책 형성을 위해서는 증거 기반 접근, 협력적 거버넌스, 그리고 적응적 학습 능력이 중요하다.