행정학개론 12. 거버넌스 이론과 네트워크 관리 - 협력의 시대, 함께 만드는 행정

현대 사회의 복잡한 문제들은 정부만으로 해결하기 어렵다. 기후변화, 사회 양극화, 감염병 대응과 같은 난제(wicked problems)는 다양한 주체들의 협력을 필요로 한다. 이런 배경에서 등장한 '거버넌스'와 '네트워크 관리'는 현대 행정의 핵심 패러다임으로 자리 잡았다. 오늘은 거버넌스의 개념부터 이론적 발전, 네트워크 관리 전략, 그리고 현대적 적용까지 살펴본다.

거버넌스의 개념과 등장 배경

거버넌스란 무엇인가?

'거버넌스'(Governance)는 '통치'나 '지배'라는 의미의 'govern'에서 파생된 용어지만, 현대 행정학에서는 특별한 의미로 사용된다. 일반적으로 거버넌스는 "정부 주도의 일방적 통치가 아닌, 다양한 공공·민간 행위자들이 함께 공공문제를 해결해 나가는 상호작용의 과정과 구조"를 의미한다.

로즈(R. A. W. Rhodes)는 거버넌스를 "자기조직화하는 조직 간 네트워크"로 정의했으며, 쿠이만(Jan Kooiman)은 "공공 문제 해결을 위한 사회-정치적 상호작용의 총체"라고 설명했다. 이러한 정의에서 볼 수 있듯이, 거버넌스는 다양한 주체 간의 수평적 협력과 네트워크를 강조한다.

등장 배경: 정부 실패와 복잡성의 증가

거버넌스 이론이 주목받게 된 배경은 크게 세 가지로 볼 수 있다:

1. 정부 역량의 한계: 1980년대 이후 '정부 실패'(government failure)에 대한 인식이 확산되었다. 방대한 관료제의 비효율성, 환경변화에 대한 느린 대응, 복잡한 사회문제 해결능력의 한계 등이 드러났다.
2. 사회문제의 복잡화: 현대 사회의 문제들은 점점 더 복잡해지고 상호연결성이 높아졌다. 이러한 '난제'(wicked problems)는 단일 기관이나 부처가 독자적으로 해결하기 어렵다.
3. 시민사회와 시장의 성장: 교육 수준 향상과 정보화로 시민의 참여 욕구와 역량이 증가했으며, 민간 기업과 시민단체 등 비정부 주체들의 자원과 전문성도 크게 성장했다.

국가-시장-시민사회의 새로운 관계

전통적으로 공공문제 해결은 '국가 vs 시장'의 이분법으로 논의되었다. 국가 중심의 해결책이냐, 시장 중심의 해결책이냐를 두고 이념적 대립이 있었다. 그러나 거버넌스 패러다임은 이러한 이분법을 넘어, '국가-시장-시민사회'의 세 주체가 서로 협력하는 모델을 제시한다.

이 새로운 관계에서 정부는 '노 젓기'(rowing)보다 '방향 제시'(steering)에 집중하고, 다른 주체들과의 네트워크를 조정하는 역할을 한다. 시장은 효율성과 혁신을, 시민사회는 참여와 정당성을 기여한다. 이 세 주체의 경계도 점차 흐려지면서, 사회적 기업, 준정부기관, 민관협력 등 혼합형 조직들이 증가하고 있다.

거버넌스 이론의 발전

주요 거버넌스 모델

거버넌스는 다양한 관점과 강조점에 따라 여러 모델로 발전해 왔다:

1. 신공공거버넌스(NPG: New Public Governance)

신공공관리(NPM)의 한계를 극복하기 위해 오스본(Stephen Osborne)이 제시한 모델이다. NPM이 시장 원리와 효율성을 강조했다면, NPG는 네트워크와 협력적 관계를 중시한다. 다원적 국가, 다양한 행위자 간 상호의존성, 신뢰에 기반한 관계 등을 핵심 요소로 한다.

2. 협력적 거버넌스(Collaborative Governance)

앤셀과 개쉬(Ansell & Gash)는 협력적 거버넌스를 "하나 이상의 공공기관이 비정부 이해관계자들과 공식적, 합의지향적, 숙의적 과정을 통해 공공정책을 수립하거나 공공프로그램을 이행하는 통치 방식"으로 정의했다. 특히 숙의 과정과 합의 형성을 강조한다.

3. 네트워크 거버넌스(Network Governance)

킬딥과 케틀(Kickert & Kettl) 등이 발전시킨 이 모델은 다양한 조직 간 네트워크를 통한 문제 해결을 강조한다. 네트워크 구성원들은 자원과 전문성을 공유하면서 공동의 목표를 위해 협력한다. 네트워크의 형성, 관리, 평가가 중요한 과제로 다뤄진다.

4. 참여적 거버넌스(Participatory Governance)

시민과 이해관계자들의 직접 참여를 강조하는 모델이다. 시민참여예산제, 공론조사, 숙의민주주의 포럼 등 다양한 참여 메커니즘을 통해 정책과정에 시민의 의견을 반영한다. 정부의 투명성과 책임성, 시민의 임파워먼트를 중시한다.

5. 메타 거버넌스(Meta-governance)

제섭(Jessop)이 제안한 '거버넌스의 거버넌스'로서, 다양한 거버넌스 메커니즘을 조율하고 관리하는 상위 수준의 접근법이다. 다양한 네트워크와 참여 방식이 혼재하는 복잡한 현실에서, 전체적인 방향성과 일관성을 유지하기 위한 역할을 강조한다.

거버넌스의 이론적 기반

거버넌스 이론은 다양한 학문적 전통에서 영향을 받았다:

1. 제도주의 이론

신제도주의는 공식적 제도뿐 아니라 비공식적 규범, 관행, 문화 등이 행위자들의 상호작용에 미치는 영향을 강조한다. 거버넌스 구조가 형성되고 작동하는 데 있어 제도적 맥락의 중요성을 설명한다.

2. 네트워크 이론

사회학의 네트워크 이론은 행위자들 간의 관계구조와 연결패턴을 분석한다. 거버넌스 네트워크에서 중심성(centrality), 밀도(density), 구조적 공백(structural holes) 등의 개념을 활용해 협력 구조를 이해한다.

3. 협력 이론

협력의 조건, 과정, 결과에 관한 이론으로, 에머슨(Kirk Emerson) 등의 협력적 거버넌스 프레임워크가 대표적이다. 신뢰 구축, 공유된 이해, 중간성과의 중요성 등을 강조한다.

4. 공공가치 이론

마크 무어(Mark Moore)의 공공가치 관점은 정부 활동이 단순한 서비스 제공을 넘어 사회에 의미 있는 가치를 창출해야 한다고 본다. 거버넌스는 다양한 주체들이 함께 공공가치를 정의하고 창출하는 과정이다.

네트워크 관리: 이론과 전략

네트워크 거버넌스의 특성

네트워크 거버넌스는 위계적 조직이나 시장과는 다른 고유한 특성을 가진다:

1. 상호의존성(Interdependence): 네트워크 참여자들은 각각 보유한 자원과 역량에 있어 서로 의존적이다. 어느 한 주체가 문제를 독자적으로 해결할 수 없다.
2. 신뢰 기반 조정(Trust-based Coordination): 위계적 명령이나 가격 메커니즘보다 신뢰, 호혜성, 평판 등을 통한 조정이 중요하다.
3. 자기조직화(Self-organization): 네트워크는 외부의 강제보다 참여자들의 자발적 참여와 조정을 통해 형성되고 발전한다.
4. 다중심성(Polycentricity): 단일 중심이 아닌 여러 의사결정 중심이 공존하며, 권한과 책임이 분산된다.
5. 경계 모호성(Blurred Boundaries): 공공-민간, 정부-비정부 간의 경계가 모호해지고, 역할과 기능이 중첩되거나 교차한다.

네트워크 관리자의 역할

네트워크 거버넌스에서 정부의 역할은 전통적인 명령과 통제에서 벗어나 네트워크 관리자(network manager)로 변화한다. 주요 역할은 다음과 같다:

1. 활성화(Activation): 문제 해결에 필요한 적절한 행위자들을 식별하고 참여시키는 역할이다. 필요한 자원과 전문성을 가진 주체들을 네트워크에 끌어들인다.
2. 구조화(Framing): 네트워크의 규칙, 규범, 가치, 인지적 틀을 형성하는 역할이다. 공동의 문제 인식과 비전을 발전시키고 게임의 규칙을 설정한다.
3. 동원(Mobilization): 참여자들의 헌신과 지지를 이끌어내고, 필요한 자원을 확보하는 역할이다. 전략적 합의를 구축하고 집합행동을 촉진한다.
4. 통합(Synthesizing): 협력의 조건을 창출하고 유지하는 역할이다. 관계를 촉진하고, 상호작용의 패턴을 개선하며, 갈등을 관리한다.

네트워크 관리 전략

네트워크 관리를 위한 구체적 전략은 다음과 같다:

1. 제도적 설계 전략

• 포럼 구축: 다양한 이해관계자들이 만나 토론하고 합의를 형성할 수 있는 공식적, 비공식적 포럼을 구축한다.
• 인센티브 설계: 협력에 대한 보상과 인정을 통해 참여 동기를 높인다.
• 갈등 해결 메커니즘: 이해충돌과 의견 불일치를 건설적으로 해결할 수 있는 절차를 마련한다.

2. 관계 관리 전략

• 신뢰 구축: 투명한 의사소통, 약속 이행, 공정한 과정 운영을 통해 참여자 간 신뢰를 형성한다.
• 중개와 조정: 서로 다른 관점과 이해를 가진 주체들 사이에서 중립적 중개자 역할을 한다.
• 경계 관리: 네트워크와 외부 환경 사이의 경계를 관리하고, 필요한 정보와 자원의 흐름을 촉진한다.

3. 관리 역량 구축 전략

• 리더십 개발: 협력적 리더십 역량을 강화하고, 다양한 수준에서 리더를 육성한다.
• 조직 학습: 시행착오와 경험으로부터 학습하고, 지식을 축적하는 메커니즘을 구축한다.
• 적응적 관리: 환경 변화와 예기치 않은 상황에 유연하게 대응할 수 있는 능력을 키운다.

네트워크 거버넌스의 유형

네트워크 거버넌스는 구조와 작동 방식에 따라 다양한 유형으로 나뉜다:

1. 자기조직적 네트워크(Self-organizing Network)

참여자들이 자발적으로 형성하고 운영하는 네트워크로, 공식적 조정 기제가 약하고 분산된 의사결정이 이루어진다. 지역사회 기반 이니셔티브나 풀뿌리 운동이 대표적이다.

2. 리드 조직 네트워크(Lead Organization Network)

특정 조직이 중심이 되어 네트워크를 주도하고 조정하는 형태다. 주로 해당 분야에서 규모나 자원, 정당성이 큰 조직이 리드 조직 역할을 맡는다. 대학병원 중심의 의료 네트워크가 사례다.

3. 네트워크 관리 조직(Network Administrative Organization)

네트워크 자체를 관리하기 위해 별도로 설립된 조직이 조정 역할을 맡는 형태다. 참여 조직들과는 독립적인 위치에서 네트워크 활동을 지원하고 관리한다.

거버넌스의 실천과 도전

협력적 거버넌스의 성공 조건

협력적 거버넌스가 성공하기 위한 조건들은 다음과 같다:

1. 시작 조건

• 권력·자원·지식의 불균형 해소: 참여자 간 역량 격차가 너무 크면 진정한 협력이 어렵다.
• 협력 또는 갈등의 사전 역사: 과거의 긍정적 협력 경험은 현재의 협력을 촉진한다.
• 참여 유인: 단독으로는 목표를 달성할 수 없다는 인식과 협력을 통한 이득이 있어야 한다.

2. 제도적 설계

• 포용성: 모든 관련 이해관계자가 참여할 수 있는 열린 구조가 필요하다.
• 명확한 기본규칙: 의사결정 방식, 역할과 책임 등에 대한 명확한 합의가 있어야 한다.
• 과정 투명성: 논의와 결정 과정이 투명하게 공개되어야 신뢰가 형성된다.

3. 협력 과정

• 면대면 대화: 직접 만남을 통한 소통은 상호 이해와 신뢰 구축에 필수적이다.
• 신뢰 구축: 협력의 기반이 되는 신뢰를 형성하는 과정이 필요하다.
• 과정 몰입: 참여자들이 과정에 헌신하고 장기적 관점을 가져야 한다.
• 공유된 이해: 공동의 문제 인식과 비전, 가치를 발전시켜야 한다.
• 중간성과: 작은 성공을 통해 협력의 가치를 확인하고 동력을 유지해야 한다.

거버넌스의 민주적 정당성 문제

거버넌스는 다양한 민주적 과제를 안고 있다:

1. 책임성(Accountability) 문제

다양한 주체가 참여하는 거버넌스에서는 책임 소재가 불분명해질 수 있다. 네트워크에서 발생하는 결정과 결과에 대해 누가, 어떻게 책임을 질 것인가?

2. 대표성(Representation) 문제

거버넌스 과정에 참여하는 비정부 행위자들이 얼마나 대표성을 가지는가? 목소리가 큰 이해집단만 과다 대표되고 취약계층은 소외될 위험이 있다.

3. 투명성(Transparency) 문제

복잡한 네트워크 의사결정은 시민들이 이해하기 어려울 수 있다. 공개적이고 이해하기 쉬운 방식으로 거버넌스 과정을 공유하는 것이 중요하다.

4. 효율성 vs 참여의 딜레마

광범위한 참여와 숙의는 의사결정의 질을 높일 수 있지만, 시간과 비용이 많이 든다. 효율성과 참여 사이의 적절한 균형을 찾는 것이 과제다.

메타 거버넌스: 거버넌스의 거버넌스

위의 도전들에 대응하기 위해 '메타 거버넌스' 개념이 중요해지고 있다. 메타 거버넌스는 다양한 거버넌스 메커니즘과 네트워크를 조율하고 방향을 제시하는 상위 수준의 조정 기능이다.

주요 메타 거버넌스 전략은 다음과 같다:

1. 프레이밍(Framing): 법적, 재정적, 조직적 맥락을 설정해 거버넌스 활동의 방향을 제시한다.
2. 스토리텔링(Storytelling): 공유된 내러티브와 비전을 통해 다양한 거버넌스 노력을 통합한다.
3. 촉진(Facilitation): 다양한 거버넌스 활동 간의 조정과 협력을 지원한다.
4. 참여(Participation): 거버넌스 과정 자체에 직접 참여하여 영향력을 행사한다.

메타 거버넌스는 민주적 감독, 공적 가치 보호, 전체적 조정을 가능하게 하면서도, 개별 거버넌스 네트워크의 자율성과 창의성을 존중하는 균형점을 찾아야 한다.

공공가치와 네트워크 거버넌스

공공가치 개념과 거버넌스

공공가치(Public Value)는 마크 무어가 제안한 개념으로, 정부 활동이 창출해야 할 사회적 가치를 의미한다. 단순한 효율성이나 서비스 만족을 넘어, 공정성, 신뢰, 지속가능성 등 더 넓은 사회적 결과와 가치를 포함한다.

공공가치 관점에서 거버넌스는 다음과 같은 의미를 갖는다:

1. 가치 정의의 장: 거버넌스는 다양한 이해관계자들이 모여 '무엇이 공공가치인가'를 함께 정의하는 숙의 과정이다.
2. 가치 창출의 메커니즘: 다양한 주체들의 자원과 역량을 결합해 단일 조직이 만들 수 없는 가치를 창출한다.
3. 가치 관리의 프레임워크: 창출된 가치를 측정, 평가, 배분하는 과정을 관리한다.

공공가치 창출을 위한 전략적 삼각형

무어의 '전략적 삼각형'은 공공가치 창출을 위한 세 가지 핵심 요소를 제시한다:

1. 공공가치 명제(Public Value Proposition): 창출하고자 하는 가치를 명확히 정의한다.
2. 정당화 환경(Legitimizing Environment): 정치적 지지와 정당성을 확보한다.
3. 운영 역량(Operational Capability): 가치 창출에 필요한 자원과 역량을 확보한다.

네트워크 거버넌스는 이 세 요소를 강화하는 데 기여한다:

• 다양한 관점을 통합해 더 풍부한 공공가치 명제를 개발할 수 있다.
• 광범위한 이해관계자 참여를 통해 더 강한 정당성을 확보할 수 있다.
• 다양한 주체의 자원과 역량을 결합해 운영 역량을 확대할 수 있다.

디지털 시대의 거버넌스

디지털 기술과 거버넌스의 변화

정보통신기술의 발전은 거버넌스의 형태와 작동 방식에 큰 변화를 가져오고 있다:

1. 정보 접근성 향상

인터넷과 소셜미디어는 정보 접근성을 획기적으로 높여, 시민들이 정책 정보를 쉽게 얻고 의견을 표현할 수 있게 했다. 이는 참여의 문턱을 낮추는 효과가 있다.

2. 참여 채널의 다양화

온라인 포럼, 모바일 앱, 소셜미디어 등 다양한 디지털 채널이 시민참여의 새로운 통로가 되고 있다. 시공간의 제약 없이 참여할 수 있게 되었다.

3. 집단지성과 크라우드소싱

위키피디아, 깃허브 같은 플랫폼은 집단지성의 가능성을 보여준다. 정부도 시민들의 집단지성을 활용한 문제해결(크라우드소싱)을 시도하고 있다.

4. 데이터 기반 거버넌스

빅데이터, 인공지능 등의 기술은 증거 기반 정책결정을 강화하고, 복잡한 문제에 대한 새로운 통찰을 제공한다. 데이터를 매개로 한 협력도 활성화되고 있다.

오픈 거버넌스(Open Governance)

디지털 시대의 새로운 거버넌스 모델로 '오픈 거버넌스'가 주목받고 있다. 이는 정부의 투명성, 시민참여, 협력을 핵심 가치로 한다:

1. 정부 투명성

• 오픈데이터(Open Data): 정부 데이터를 누구나 쉽게 접근하고 활용할 수 있게 개방한다.
• 정보공개: 의사결정 과정, 예산 사용, 성과 정보 등을 적극적으로 공개한다.
• 설명책임성(Accountability): 정책 결정과 집행에 대한 근거와 책임을 명확히 한다.

2. 시민참여

• 디지털 민주주의 플랫폼: 온라인 투표, 청원, 예산참여 등 디지털 도구를 통한 참여를 확대한다.
• 공론장(Public Sphere): 온라인 공간에서 정책 이슈에 대한 토론과 숙의를 촉진한다.
• 시빅테크(Civic Tech): 시민들이 직접 기술을 활용해 공공문제를 해결하는 움직임을 지원한다.

3. 협력

• 오픈소스 방식의 정책개발: 많은 사람들이 함께 정책을 발전시키는 협력적 모델을 도입한다.
• 코디자인(Co-design): 서비스 이용자와 함께 공공서비스를 설계한다.
• 리빙랩(Living Lab): 실생활 환경에서 다양한 주체가 함께 혁신을 실험하고 발전시킨다.

디지털 거버넌스의 도전과 한계

디지털 기술이 가져온 새로운 가능성에도 불구하고, 다음과 같은 도전과 한계가 존재한다:

1. 디지털 격차(Digital Divide): 기술 접근성과 활용 능력의 차이로 참여 불평등이 발생할 수 있다.
2. 알고리즘 편향: 데이터와 알고리즘에 내재된 편향이 불공정한 결과를 가져올 수 있다.
3. 사이버 보안 위험: 디지털화된 거버넌스는 해킹, 개인정보 유출 등의 보안 위험에 노출된다.
4. 플랫폼 권력: 소수의 디지털 플랫폼이 과도한 권력을 가지게 되는 문제가 있다. 글로벌 IT 기업들이 공공 영역에 미치는 영향력이 점점 커지고 있다.
5. 피로와 과부하: 너무 많은 참여 채널과 정보는 오히려 시민들의 참여 피로와 정보 과부하를 가져올 수 있다.
6. 표면적 참여: 온라인 참여가 '좋아요' 누르기 같은 얕은 수준에 그치는 '클릭티비즘(clicktivism)'에 머무를 위험이 있다.

이러한 도전에 대응하기 위해서는 디지털 포용정책, 알고리즘 윤리, 디지털 리터러시 교육, 플랫폼 거버넌스 등 다양한 노력이 필요하다.

거버넌스와 네트워크 관리의 실제 사례

국내 거버넌스 사례

1. 서울시 천만상상 오아시스

서울시는 '천만상상 오아시스' 플랫폼을 통해 시민들의 정책 아이디어를 모으고, 이를 실제 정책으로 발전시키는 참여적 거버넌스를 구현했다. 시민이 제안한 아이디어는 온라인 토론과 공무원 검토를 거쳐 실현 가능성이 높은 것은 실제 정책으로 채택된다.

주요 성과로는 '지하철 실시간 혼잡도 안내 서비스', '골목길 보안등 확충' 등이 있으며, 시민의 생활 밀착형 아이디어가 실제 정책으로 구현되는 선순환 구조를 만들었다. 다만, 참여자의 대표성 확보, 제안의 체계적 관리, 실행력 강화 등이 과제로 남아있다.

2. 제주 강정마을 해군기지 갈등 조정

제주 강정마을 해군기지 건설을 둘러싼 심각한 갈등 상황에서, '강정마을 공동체 회복사업'은 협력적 거버넌스의 시도였다. 정부, 제주도, 시민단체, 주민 등 다양한 이해관계자가 참여하는 거버넌스 구조를 통해 갈등 이후 공동체 회복을 모색했다.

이 과정에서 갈등 해결을 위한 네트워크 관리의 중요성이 부각되었다. 신뢰 구축, 대화의 장 마련, 점진적 합의 형성 등의 노력이 이루어졌으며, 완전한 해결에는 이르지 못했지만 대화와 협력의 가능성을 보여주었다.

3. 대구 달성 쓰레기 매립장 갈등 해결

대구 달성군의 쓰레기 매립장 입지를 둘러싼 갈등은 협력적 거버넌스를 통해 해결된 성공 사례다. 주민, 환경단체, 전문가, 행정기관이 참여하는 '쓰레기 문제 해결을 위한 민관협의체'가 구성되어 숙의 과정을 거쳤다.

이 과정에서 정보 공유, 현장 방문, 공동 학습, 대안 모색 등 다양한 협력 활동이 이루어졌고, 최종적으로 주민들이 수용 가능한 방안이 도출되었다. 이는 적절한 네트워크 관리와 신뢰 구축을 통해 갈등이 협력으로 전환된 사례로 평가받는다.

해외 거버넌스 사례

1. 미국 체사피크 베이 프로그램(Chesapeake Bay Program)

미국 동부의 체사피크 만 유역의 환경 보전을 위한 협력적 거버넌스 사례다. 6개 주, 연방정부, 지방정부, NGO, 기업, 학계 등 다양한 주체가 참여하는 복잡한 네트워크를 형성했다.

주요 특징으로는 데이터 공유 플랫폼, 공동 의사결정 구조, 적응적 관리 접근법 등이 있다. 수질 개선, 생태계 보전 등 상당한 성과를 거두었지만, 농업 부문의 참여 유도, 재정 확보 등의 과제도 남아있다.

2. 네덜란드 로테르담 기후 이니셔티브(Rotterdam Climate Initiative)

기후변화 대응을 위해 로테르담 시, 항만공사, 기업, 시민단체 등이 참여하는 네트워크 거버넌스 모델이다. '로테르담 기후 이니셔티브'라는 플랫폼을 통해 2025년까지 CO2 배출량을 50% 감축하는 목표를 설정하고 협력하고 있다.

공공-민간 파트너십, 혁신 네트워크, 시민 참여 등 다양한 협력 방식을 활용하며, 특히 '기후 적응 전략'을 통해 기후변화에 대응한 도시 설계를 추진하고 있다. 네트워크 관리를 통한 지속가능한 도시 발전의 모델로 평가받는다.

3. 핀란드 시티즌십(Citizenships) 서비스

핀란드는 '시티즌십(Citizenships)' 모델을 통해 디지털 민주주의와 참여적 거버넌스를 구현하고 있다. 시민들이 온라인 플랫폼을 통해 법안을 제안하고, 5만 명 이상의 지지를 받으면 의회에서 반드시 논의하도록 하는 제도다.

이 과정에서 시민들은 단순한 서비스 이용자가 아닌 적극적인 정책 공동생산자로 참여한다. 또한 '실험문화'를 도입해 시민과 함께 정책을 소규모로 실험하고 발전시키는 접근법을 취하고 있다. 디지털 기술을 활용한 참여적 거버넌스의 선도적 사례로 주목받고 있다.

거버넌스와 네트워크의 미래 방향

복잡성과 불확실성 시대의 거버넌스

현대 사회는 점점 더 복잡하고 불확실해지고 있다. 기후변화, 팬데믹, 경제적 불평등 등 지구적 차원의 문제들은 전통적 거버넌스 방식으로 해결하기 어렵다. 이에 대응하기 위한 새로운 거버넌스 접근법이 발전하고 있다:

1. 적응적 거버넌스(Adaptive Governance)

적응적 거버넌스는 불확실성과 변화에 유연하게 대응하는 거버넌스 모델이다. 주요 특징은 다음과 같다:

• 실험과 학습: 작은 규모의 실험을 통해 배우고 적응하는 접근법을 취한다.
• 다중심성(Polycentricity): 다양한 수준과 영역에서 의사결정 중심이 존재한다.
• 이중 피드백 루프: 정책과 행동을 지속적으로 모니터링하고 조정한다.
• 탄력성(Resilience): 충격과 변화에 강한 시스템을 구축한다.

복잡한 생태계 관리, 기후변화 적응 전략 등에 특히 적합한 모델이다.

2. 선제적 거버넌스(Anticipatory Governance)

미래의 도전과 기회를 예측하고 준비하는 거버넌스 모델이다:

• 포사이트(Foresight): 체계적인 미래 예측과 시나리오 분석을 수행한다.
• 네트워크화된 예측: 다양한 주체의 지식과 전망을 통합한다.
• 민첩한 정책 설계: 빠르게 변화하는 상황에 대응할 수 있는 유연한 정책을 설계한다.
• 미래 리터러시: 시민과 정책결정자의 미래 사고 역량을 강화한다.

4차 산업혁명, 인구 구조 변화 등 장기적 변화에 대응하는 데 중요한 접근법이다.

3. 글로벌 거버넌스 네트워크

국경을 초월한 문제에 대응하기 위한 거버넌스 네트워크가 중요해지고 있다:

• 초국가적 네트워크(Transnational Networks): 정부, 국제기구, NGO, 기업 등이 국경을 넘어 협력한다.
• 도시 외교(City Diplomacy): 기후변화, 이주 등의 이슈에서 도시들이 직접 국제적 협력을 추진한다.
• 글로벌 공공재 관리: 기후, 해양, 생물다양성 등 글로벌 공공재를 공동 관리하는 체계를 구축한다.

파리 기후협약, SDGs(지속가능발전목표) 이행을 위한 글로벌 파트너십 등이 사례다.

한국 행정의 거버넌스 혁신 과제

한국 행정에서 거버넌스와 네트워크 관리를 강화하기 위한 과제들은 다음과 같다:

1. 제도적 기반 강화

• 참여 제도화: 정책과정에 시민참여를 보장하는 법적, 제도적 장치를 마련한다.
• 협력 인센티브: 부처 간, 정부-민간 간 협력에 대한 인센티브 체계를 구축한다.
• 실험 공간: 혁신적 거버넌스 모델을 안전하게 실험할 수 있는 제도적 공간(규제 샌드박스 등)을 확대한다.

2. 행정 문화 혁신

• 개방성과 투명성: 정보 공개와 의사결정 과정 공유를 확대한다.
• 수평적 리더십: 명령과 통제보다 촉진과 조정에 초점을 맞춘 리더십을 개발한다.
• 협력적 역량: 공무원의 네트워크 관리, 갈등 조정, 협력 촉진 역량을 강화한다.

3. 기술적 기반 확충

• 디지털 플랫폼: 다양한 이해관계자의 참여와 협력을 지원하는 디지털 플랫폼을 구축한다.
• 데이터 공유 체계: 정부-민간 간 데이터 공유와 활용을 촉진하는 체계를 마련한다.
• 디지털 포용: 모든 시민이 디지털 거버넌스에 참여할 수 있도록 접근성과 역량을 지원한다.

결론: 협력의 행정을 향하여

거버넌스와 네트워크 관리는 복잡하고 상호연결된 현대 사회에서 공공문제를 해결하기 위한 필수적인 접근법이다. 정부 중심의 위계적 행정에서 다양한 주체가 협력하는 네트워크 행정으로의 전환은 이미 거스를 수 없는 흐름이 되었다.

이러한 전환은 단순한 기술적 변화가 아닌, 행정의 근본적인 패러다임 변화를 의미한다. '통치'에서 '협치'로, '명령'에서 '조정'으로, '서비스 제공'에서 '플랫폼 제공'으로 행정의 역할이 재정의되고 있다.

성공적인 거버넌스와 네트워크 관리를 위해서는 몇 가지 핵심 원칙을 기억해야 한다:

1. 적응적 접근: 고정된 모델이 아닌, 맥락과 상황에 맞게 유연하게 적응하는 접근이 필요하다.
2. 과정 중시: 결과만큼이나 협력과 참여의 과정 자체가 중요하다.
3. 관계와 신뢰: 네트워크의 핵심은 기술이나 구조가 아닌 관계와 신뢰다.
4. 지속적 학습: 실험하고, 실패하고, 배우는 순환적 과정이 필요하다.
5. 가치 지향: 효율성만이 아닌 민주성, 형평성, 지속가능성 등 다양한 공공가치를 추구해야 한다.

미래 행정의 성공은 얼마나 잘 '통제'하느냐가 아니라, 얼마나 효과적으로 '연결'하고 '협력'을 이끌어내느냐에 달려 있다. 거버넌스와 네트워크 관리는 이러한 미래 행정의 핵심 역량이자 과제다. 함께 만들고, 함께 해결하는 협력의 행정을 향한 여정은 계속될 것이다.