행정학개론 11. 신공공관리(NPM)와 신공공서비스(NPS) - 공공부문 혁신의 두 가지 길

행정의 효율성을 높이자는 신공공관리(NPM)와 민주적 가치를 중시하는 신공공서비스(NPS)는 현대 행정 개혁의 두 축이다. 이번 시간에는 이 두 이론의 등장 배경부터 핵심 가치, 실천 사례, 그리고 한계까지 살펴보면서 더 나은 정부를 향한 두 가지 경로를 비교해보자.

신공공관리(NPM)의 등장 배경

전통적 행정의 한계와 위기

1970-80년대, 세계 각국은 복합적인 행정 위기를 경험했다. 복지국가의 팽창으로 정부 지출이 급증했지만, 오일쇼크와 경기침체로 세수는 감소했다. 비대해진 관료제는 점점 더 비효율적이고 경직되었으며, 국민들의 불만과 요구는 높아졌다.

이런 상황에서 전통적 관료제 모델(베버의 관료제, 윌슨의 정치-행정 이원론 등)은 근본적 한계를 드러냈다:

1. 비효율성: 지나친 규칙 중심, 경직된 계층제, 경쟁 부재로 인한 비효율
2. 무반응성: 시민 요구에 대한 둔감한 반응
3. 혁신 부족: 변화를 꺼리는 보수적 문화
4. 책임성 약화: 과정 중심 통제로 결과에 대한 책임 회피

이념적·지적 배경

NPM의 이론적 토대는 다음과 같은 학문적 흐름에서 찾을 수 있다:

1. 공공선택론(Public Choice Theory): 니스카넨(William Niskanen) 등이 주장한 이 이론은 관료들이 자신의 부처 예산과 권한을 극대화하려는 경향이 있다고 봤다. 이에 따르면 관료제 자체가 비효율의 원인이므로, 시장 메커니즘을 도입해 견제해야 한다.
2. 신제도주의 경제학(New Institutional Economics): 거래비용이론, 주인-대리인 이론 등을 적용해 공공조직의 효율성 문제를 분석했다. 특히 정보 비대칭과 유인구조의 문제를 해결하기 위한 제도적 설계를 강조했다.
3. 경영관리주의(Managerialism): 민간 기업의 경영 기법과 원리를 공공부문에 도입해야 한다는 주장이다. 성과관리, 품질경영, 고객중심주의 등의 개념이 공공부문에 확산되었다.

정치적 추진력: 신우파(New Right)의 등장

1979년 영국의 대처(Margaret Thatcher) 총리와 1980년 미국의 레이건(Ronald Reagan) 대통령 당선은 NPM 확산의 결정적 계기가 되었다. 이들 신우파 정부는 '작은 정부'와 시장원리를 강조하며 공공부문 개혁을 추진했다.

두 정부의 슬로건이었던 "정부는 해결책이 아니라 문제다"(레이건), "대안은 없다"(TINA: There Is No Alternative, 대처)는 국가 역할에 대한 근본적 재고를 상징했다.

NPM의 핵심 원리와 실행 수단

기업가적 정부의 원리

오스본과 게블러(Osborne & Gaebler)는 1992년 저서 「정부재창조」(Reinventing Government)에서 '기업가적 정부'의 10가지 원리를 제시했다:

1. 촉매적 정부(Catalytic Government): 직접 노젓기보다 방향 제시
2. 지역사회 소유의 정부(Community-owned Government): 관료 중심에서 시민 중심으로
3. 경쟁적 정부(Competitive Government): 서비스 제공에 경쟁 도입
4. 사명 지향적 정부(Mission-driven Government): 규칙보다 목표와 사명 중시
5. 성과 지향적 정부(Results-oriented Government): 투입이 아닌 성과로 평가
6. 고객 지향적 정부(Customer-driven Government): 시민을 고객으로 인식
7. 기업가적 정부(Enterprising Government): 지출보다 수익 창출 강조
8. 예견적 정부(Anticipatory Government): 사후 대응보다 예방 중시
9. 분권화된 정부(Decentralized Government): 계층제에서 참여와 팀워크로
10. 시장 지향적 정부(Market-oriented Government): 시장 메커니즘 활용

이 원리들은 NPM의 실천적 지침이 되었으며, 클린턴-고어 행정부의 '국가성과평가'(NPR: National Performance Review)에도 큰 영향을 미쳤다.

NPM의 주요 실행 수단

NPM은 다양한 관리 기법과 제도를 통해 구현되었다:

1. 시장 메커니즘 도입

• 민영화(Privatization): 공공기관이나 국영기업을 민간에 매각하는 방식이다. 영국의 통신, 철도, 가스, 전력 등 공기업 민영화가 대표적이다.
• 외부위탁(Contracting out): 정부가 서비스 제공 책임은 유지하되, 실제 생산은 민간에 위탁하는 방식이다. 쓰레기 수거, 시설 관리 등 다양한 영역에 적용되었다.
• 내부시장(Internal Market): 공공부문 내에 구매자와 공급자를 분리하여 경쟁을 도입하는 방식이다. 영국 NHS(국민건강서비스)의 내부시장 도입이 대표적 사례다.
• 바우처(Voucher): 서비스 이용권을 제공하여 수요자가 공급자를 선택할 수 있게 하는 제도다. 교육바우처, 주택바우처 등이 있다.

2. 조직 재설계

• 에이전시화(Agencification): 정책 집행 기능을 독립된 기관으로 분리하여 자율성과 책임성을 강화하는 방식이다. 영국의 집행기관(Executive Agency) 설립이 대표적이다.
• 분권화(Decentralization): 중앙정부의 권한과 기능을 지방정부나 하위 조직으로 이양하는 것이다. 인사, 예산, 조직 관리의 자율성 확대가 포함된다.
• 평면화(Flattening): 계층제의 층위를 줄여 조직을 수평적으로 재구조화하는 것이다. 중간관리층 축소, 하향식 명령체계 완화 등이 해당한다.

3. 성과 중심 관리

• 성과계약(Performance Contract): 기관장과 상급 기관 간, 혹은 부서장과 구성원 간에 성과목표와 보상을 계약하는 방식이다. 뉴질랜드의 부처운영협약이 대표적이다.
• 성과주의 예산(Performance-based Budgeting): 예산 배분을 투입 중심에서 성과 중심으로 전환하는 것이다. 프로그램 예산, 성과연계 예산 등의 형태로 도입되었다.
• 성과급제(Performance-related Pay): 개인이나 팀의 성과에 따라 보수를 차등화하는 제도다. 공무원의 연공서열 중심 보수체계를 변화시키는 계기가 되었다.

4. 고객 중심주의

• 서비스 헌장(Service Charter): 공공서비스의 기준과 국민의 권리를 명시하고, 이를 달성하지 못할 경우의 구제 방안을 제시하는 제도다. 영국의 시민헌장(Citizen's Charter)이 대표적이다.
• 일선 서비스 개선: 고객 접점에서의 서비스 품질을 높이기 위한 다양한 노력이다. 원스톱 서비스, 서비스 시간 연장, 온라인 서비스 등이 포함된다.
• 고객만족도 조사: 서비스 이용자의 만족도를 정기적으로 측정하고, 이를 조직 평가와 개선에 활용하는 제도다.

NPM의 국가별 적용과 성과

앵글로색슨 국가: 급진적 개혁

영국, 뉴질랜드, 호주 등 앵글로색슨 국가들은 NPM을 가장 급진적으로 도입했다:

• 영국: 대처 정부는 다수의 국영기업을 민영화하고, '넥스트 스텝스(Next Steps)' 프로그램을 통해 140개 이상의 집행기관을 설립했다. 존 메이저 총리는 '시민헌장'을 도입하여 공공서비스의 질을 높이고자 했다.
• 뉴질랜드: 가장 급진적인 개혁을 단행한 국가로, 'NPM의 실험실'로 불렸다. 국가기관법, 공공재정법, 재정책임법 등 일련의 법률로 공공부문을 근본적으로 재설계했다.
• 호주: '재정관리개선프로그램'(FMIP)을 통해 성과 중심 관리를 도입하고, 공기업 개혁과 계약제를 확대했다.

북유럽: 유연한 적용

스웨덴, 덴마크, 핀란드 등 북유럽 국가들은 강한 복지국가 전통을 유지하면서도 NPM 요소를 선택적으로 도입했다:

• 스웨덴: 중앙집권적 통제를 완화하고 '목표관리제'를 도입했으며, 일부 공기업을 민영화했다. 그러나 복지국가의 기본 틀은 유지했다.
• 덴마크: '자유 지방자치단체' 프로그램을 통해 지방정부에 더 많은 자율성을 부여하고, 서비스 품질 관리를 강화했다.

대륙 유럽: 제한적 도입

프랑스, 독일 등 대륙 유럽 국가들은 강한 법치행정 전통으로 인해 NPM을 제한적으로 도입했다:

• 프랑스: 'Renouveau du Service Public' 프로그램을 통해 중앙-지방 관계 재정립, 책임 센터 도입 등을 추진했으나, 민영화는 제한적이었다.
• 독일: '신조정모델'(New Steering Model)을 통해 지방정부 중심으로 개혁을 추진했으며, 성과계약과 원가회계 등을 도입했다.

아시아: 발전국가의 변형

한국, 일본, 싱가포르 등 아시아 국가들은 발전국가 모델의 맥락에서 NPM을 선택적으로 도입했다:

• 한국: 1997년 외환위기 이후 정부혁신을 본격화하여 성과관리, 규제개혁, 공기업 민영화, 디지털정부 등을 추진했다.
• 싱가포르: 'PS21'(Public Service for the 21st Century) 프로그램을 통해 고객 중심 서비스와 혁신 문화를 강조했으며, 'Best-Sourcing' 정책으로 경쟁적 서비스 제공을 확대했다.

NPM의 한계와 비판

공공성 약화 문제

NPM은 효율성을 강조하다보니 다음과 같은 공공 가치가 약화되는 문제가 발생했다:

1. 형평성 훼손: 시장 메커니즘 도입으로 취약계층의 서비스 접근성이 저하되는 사례가 발생했다.
2. 민주적 책임성 약화: 서비스 제공자가 다양화되면서 책임 소재가 불분명해지고, 민주적 통제가 어려워졌다.
3. 공적 가치의 상업화: 고객 만족을 강조하면서 시민으로서의 권리와 책임보다 소비자로서의 관계가 부각되었다.
4. 직업윤리 약화: 공무원의 공직 가치와 윤리가 경영 가치로 대체되는 경향이 나타났다.

실행상의 한계

NPM은 이론과 실제 적용 사이에 괴리가 있었다:

1. 성과 측정의 어려움: 공공부문의 다양한 가치와 목표를 계량화하기 어려워, 측정 가능한 지표만 강조되는 현상이 발생했다.
2. 분절화(Fragmentation): 기관과 서비스가 분리되면서 조정과 협력이 어려워지고, 종합적 문제해결 능력이 약화되었다.
3. 거래비용 증가: 계약 관리, 성과 모니터링 등에 따른 새로운 행정 비용이 발생했다.
4. 유인체계 왜곡: 성과급제가 팀워크와 협력을 저해하고, 단기적 성과에만 집중하게 하는 부작용이 나타났다.

이론적 비판

NPM의 기본 전제에 대한 비판도 제기되었다:

1. 공공-민간 차이 간과: 공공부문의 특수성(다양한 이해관계자, 복합적 목표, 법적 제약 등)을 고려하지 않고 민간 기법을 그대로 적용한 문제가 있었다.
2. 인간 행동에 대한 협소한 가정: 공무원을 이기적 행위자로만 가정하여, 공공봉사동기(PSM)와 같은 내재적 동기를 간과했다.
3. 정치적 맥락 무시: 행정을 기술적 관리 문제로만 보고, 정치적 맥락과 가치 판단의 중요성을 간과했다.

신공공서비스(NPS)의 등장

NPS의 이론적 기반

NPM의 한계와 비판이 제기되면서, 이에 대한 대안으로 2000년대 초반 '신공공서비스'(New Public Service, NPS) 접근이 등장했다. 덴하트(Janet and Robert Denhardt)가 2003년 저서 「공익을 위한 봉사」(The New Public Service: Serving, not Steering)에서 체계화한 이 이론은 다음과 같은 학문적 토대를 갖는다:

1. 민주주의 이론: 시민의 참여와 공적 담론을 통한 민주적 의사결정을 강조한다.
2. 시민사회론: 정부, 시장과 함께 시민사회의 역할과 공동체 가치를 중시한다.
3. 비판이론과 포스트모더니즘: 다양한 관점과 담론의 중요성, 권력 관계의 비판적 검토를 강조한다.
4. 조직인본주의: 관료제의 인간 소외를 비판하고, 인간의 존엄과 성장을 중시한다.

NPS의 핵심 가치와 원리

덴하트는 NPS의 핵심 원리를 다음과 같이 제시했다:

1. 시민에게 봉사하라(Serve Citizens, Not Customers): 시민을 단순한 서비스 소비자가 아닌, 공동체의 주인이자 참여자로 인식해야 한다.
2. 공익을 추구하라(Seek the Public Interest): 개인 이익의 합이 아닌, 공유된 가치에 기반한 집합적 공익을 추구해야 한다.
3. 시민권과 공공서비스를 가치 있게 여기라(Value Citizenship over Entrepreneurship): 기업가정신보다 민주적 시민권과 공공봉사 가치를 우선시해야 한다.
4. 전략적으로 생각하고 민주적으로 행동하라(Think Strategically, Act Democratically): 정책과 프로그램은 참여적 과정을 통해 집합적으로 개발되어야 한다.
5. 책임성의 복잡성을 인식하라(Recognize that Accountability is not Simple): 공무원은 법, 지역사회 가치, 정치적 규범, 전문적 기준, 시민 이익 등 다양한 측면에서 책임을 진다.
6. 조종보다 봉사하라(Serve rather than Steer): 통제와 지시보다 시민과 공동체를 위한 봉사와 지원에 초점을 맞춰야 한다.
7. 사람을 중시하라(Value People, Not just Productivity): 생산성만이 아니라 인간 존중, 협력, 공동 리더십을 중시해야 한다.

NPS의 실천적 함의

참여적 거버넌스

NPS는 시민 참여를 강조하며, 다음과 같은 메커니즘을 활용한다:

1. 숙의 민주주의(Deliberative Democracy): 시민 배심원제, 공론조사, 타운홀 미팅 등 시민들이 깊이 있게 공적 문제를 논의하는 장을 마련한다.
2. 참여예산제(Participatory Budgeting): 브라질 포르투 알레그레에서 시작된 이 제도는 시민들이 예산 우선순위 결정에 직접 참여하도록 한다.
3. 공동생산(Co-production): 공공서비스 설계와 전달 과정에 이용자가 적극적으로 참여하는 방식이다. 영국의 의료, 교육 분야 등에서 활발히 도입되고 있다.
4. 오픈 거버먼트(Open Government): 정부 데이터와 의사결정 과정을 개방하여 시민 참여와 협력을 촉진한다. 미국 오바마 정부의 'Open Government Initiative'가 대표적이다.

네트워크 거버넌스

NPS는 다양한 주체 간 협력적 네트워크를 통한 문제해결을 강조한다:

1. 다부문 파트너십(Cross-sectoral Partnership): 정부, 기업, 시민사회 조직이 공동으로 사회문제 해결에 참여하는 방식이다.
2. 협력적 거버넌스(Collaborative Governance): 다양한 이해관계자가 공식적인 숙의와 의사결정에 참여하는 구조다. 미국의 유역관리위원회, 한국의 국가균형발전위원회 등이 사례다.
3. 통합적 서비스 전달(Integrated Service Delivery): 복합적 문제를 가진 대상자에게 여러 기관과 부서가 협력하여 종합적 서비스를 제공하는 접근법이다.

가치 중심 리더십과 조직문화

NPS는 공직자의 역할과 조직문화에 대한 새로운 관점을 제시한다:

1. 공공봉사동기(PSM) 강화: 공직자의 내재적 동기와 공익에 대한 헌신을 중시하고, 이를 인사관리에 반영한다.
2. 윤리적 리더십(Ethical Leadership): 규칙 준수를 넘어 공적 가치와 윤리적 판단에 기반한 리더십을 강조한다.
3. 학습 조직(Learning Organization): 지속적인 성찰과 학습을 통해 변화에 적응하고 혁신하는 조직 문화를 추구한다.

NPM과 NPS의 비교

핵심 가치의 차이

두 접근법은 중시하는 가치에서 근본적 차이를 보인다:

항목 신공공관리(NPM) 신공공서비스(NPS)

핵심 가치	효율성, 경제성, 효과성	민주성, 공동체, 시민권
정부 역할	방향 제시(Steering)	봉사(Serving)
공익 개념	개인 이익의 집합	공유된 가치에 기반한 공적 담론의 결과
책임 대상	고객(Customers)	시민(Citizens)
인간관	경제적 자기이익 추구	다층적 동기, 공적 가치 추구
거버넌스 구조	시장 메커니즘	참여적 네트워크

상호보완 가능성

NPM과 NPS는 대립적이기보다 상호보완적일 수 있다:

1. 가치적 균형: NPM의 효율성과 NPS의 민주성은 모두 현대 행정에 필요한 가치다.
2. 영역별 적용: 정형화된 서비스(여권 발급, 세금 징수 등)는 NPM 방식이, 복합적 문제(기후변화, 빈곤, 사회통합 등)는 NPS 방식이 더 적합할 수 있다.
3. 발전적 통합: 두 접근의 장점을 결합한 '신공공거버넌스'(New Public Governance) 등의 통합적 관점이 등장하고 있다.

한국의 NPM과 NPS 적용 사례

한국의 NPM 도입과 성과

한국은 1990년대 후반 외환위기를 계기로 NPM 개혁을 본격화했다:

1. 공공기관 개혁: 공기업 민영화, 준정부기관 구조조정, 성과평가제도 도입 등을 추진했다.
2. 성과주의 도입: 정부업무평가, 균형성과표(BSC), 성과급제, 성과계약 등을 확대했다.
3. 규제개혁: 규제영향분석, 규제일몰제, 규제개혁위원회 등을 통해 규제 품질을 높이고자 했다.
4. 예산개혁: 총액예산제, 프로그램 예산, 디지털예산회계시스템 등을 도입했다.
5. 디지털정부: 전자정부를 통한 행정효율화와 서비스 개선을 이루었다.

이러한 개혁은 행정 효율성과 대민서비스 개선에 기여했으나, 공공성 약화, 지나친 경쟁 강조 등의 부작용도 나타났다.

한국의 NPS 요소 도입

2000년대 이후 한국 행정에도 NPS적 요소가 점차 도입되고 있다:

1. 참여적 거버넌스: 주민참여예산제, 공론화위원회, 숙의민주주의 포럼 등이 확산되고 있다.
2. 협력적 행정: 부처 간 협업, 민관협력, 지역사회 기반 서비스 등이 강조되고 있다.
3. 사회적 가치 중시: 공공기관의 사회적 책임, 사회적 경제 활성화, 공공조달의 사회적 가치 실현 등이 강조되고 있다.
4. 시민주도 혁신: 리빙랩, 시민참여 플랫폼, 공유경제 등 시민 주도의 공공문제 해결이 확산되고 있다.

미래 행정 패러다임의 방향

디지털 시대의 NPM과 NPS

디지털 기술의 발전은 두 접근법 모두에 새로운 가능성을 제시한다:

1. 데이터 기반 성과관리: 빅데이터와 AI를 활용한 정교한 성과 측정과 예측이 가능해졌다.
2. 플랫폼 정부: 정부가 직접 서비스를 제공하기보다 다양한 주체가 참여할 수 있는 플랫폼을 제공하는 역할이 강조된다.
3. 시민 참여의 디지털화: 온라인 참여 플랫폼, 크라우드소싱, 소셜미디어 등을 통해 시민참여의 범위와 깊이가 확대되고 있다.
4. 디지털 공유재(Digital Commons): 오픈데이터, 오픈소스, 위키 등 시민이 공동으로 정보와 지식을 생산하고 관리하는 새로운 공공영역이 등장하고 있다.
5. 스마트 규제(Smart Regulation): 기술을 활용한 맞춤형, 반응형 규제 방식이 가능해지면서 규제의 효과성과 효율성이 동시에 향상될 수 있다.

복합가치 행정의 부상

미래 행정은 단일 가치보다 복합적 가치의 균형과 통합을 추구할 것으로 전망된다:

1. 효율성과 민주성의 균형: 효율성만을 추구하거나 민주성만을 강조하는 극단적 접근 대신, 두 가치의 조화를 추구한다.
2. 공공가치 관리(Public Value Management): 마크 무어(Mark Moore)가 제안한 이 접근법은 공공관리자가 정치적 정당성, 운영 역량, 공공가치 창출의 균형을 이루어야 한다고 본다.
3. 적응적 거버넌스(Adaptive Governance): 불확실성과 복잡성이 높은 환경에서 유연하게 대응하고 학습하는 거버넌스 모델이 중요해지고 있다.
4. 회복력 있는 행정(Resilient Administration): 위기와 충격에 강하고, 빠르게 회복할 수 있는 행정 시스템의 구축이 강조된다.

실천적 지혜를 향하여

NPM과 NPS의 경험은 다음과 같은 실천적 교훈을 제공한다:

1. 맥락의 중요성: 각국의 역사적, 문화적, 제도적 맥락에 맞는 개혁 전략이 필요하다. 외국 모델의 무비판적 도입은 실패할 가능성이 높다.
2. 가치의 균형: 효율성, 민주성, 형평성, 투명성 등 다양한 가치 간의 균형과 우선순위에 대한 사회적 합의가 중요하다.
3. 과정의 중요성: 개혁의 결과뿐 아니라 과정의 민주성과 포용성도 중요하다. 개혁 과정에서 다양한 이해관계자의 참여와 협력이 성공의 열쇠다.
4. 점진적 접근: 급진적 전면 개혁보다는 시범사업, 단계적 확대 등 점진적 접근이 리스크를 줄이고 학습과 적응의 기회를 제공한다.

사례로 보는 NPM과 NPS

한국의 정부혁신 사례

NPM 관점의 혁신: 정부업무평가제도

한국의 정부업무평가제도는 NPM의 대표적 도입 사례다. 2006년 '정부업무평가 기본법' 제정으로 통합된 이 제도는 중앙행정기관, 지방자치단체, 공공기관의 업무 성과를 체계적으로 평가한다.

주요 특징은 다음과 같다:

• 성과지표 중심: 각 기관은 주요 정책에 대한 성과지표와 목표치를 설정하고, 이에 따라 평가받는다.
• 성과와 보상 연계: 평가 결과는 기관 및 개인의 인센티브와 연계된다.
• 경쟁 촉진: 기관 간 상대평가를 통해 순위가 매겨지고, 우수 사례는 포상과 확산의 대상이 된다.

이 제도는 정부 업무의 책임성과 성과 지향성을 높이는 데 기여했지만, 평가를 위한 행정부담 증가, 단기 성과에 치중하는 경향, 창의적 시도 기피 등의 부작용도 나타났다.

NPS 관점의 혁신: 서울시 참여예산제

서울시의 참여예산제는 NPS 접근의 대표적 사례다. 2012년 본격 도입된 이 제도는 시민들이 예산 편성과 배분에 직접 참여하는 기회를 제공한다.

주요 특징은 다음과 같다:

• 시민주도: 일반 시민들이 참여예산위원회와 분과위원회에 참여하여 직접 사업을 제안하고 심사한다.
• 숙의과정: 단순한 투표가 아닌, 토론과 숙의를 통해 사업의 우선순위를 결정한다.
• 지역균형: 자치구별 배분을 통해 지역 간 균형을 도모한다.
• 취약계층 고려: 참여 과정에서 청소년, 장애인 등 다양한 계층의 목소리가 반영되도록 한다.

이 제도는 예산 과정의 투명성과 민주성을 높이고 지역 문제에 대한 시민의 관심을 증대시켰다는 평가를 받는다. 그러나 참여자의 대표성 문제, 전문성 부족, 행정 부담 증가 등의 과제도 남아 있다.

해외 혁신 사례

NPM 사례: 영국의 넥스트 스텝스(Next Steps)

1988년 시작된 영국의 넥스트 스텝스 프로그램은 NPM의 대표적 성공 사례로 꼽힌다. 정책 기능과 집행 기능을 분리하여, 집행 기능을 자율성이 높은 집행기관(Executive Agency)으로 전환했다.

주요 특징은 다음과 같다:

• 계약 관계: 부처와 집행기관 간 기본체계협약(Framework Document)을 통해 자율성과 책임성을 명확히 했다.
• 성과 중심 관리: 기관장은 3~5년 임기의 성과계약을 맺고, 목표 달성에 따라 평가받는다.
• 운영 유연성: 인사, 예산, 조직 운영에 있어 기존 공무원 제도보다 유연한 권한을 부여했다.

이 개혁으로 공공서비스의 질이 향상되고 비용 효율성이 높아졌다는 평가를 받지만, 정책-집행 분리로 인한 조정 문제, 책임 소재의 불명확성 등의 문제도 제기되었다.

NPS 사례: 브라질 포르투 알레그레의 참여예산제

브라질 포르투 알레그레의 참여예산제는 전 세계적으로 NPS 접근의 모범 사례로 인정받는다. 1989년 시작된 이 제도는 시민들이 예산 배분 과정에 직접 참여하는 혁신적 모델을 제시했다.

주요 특징은 다음과 같다:

• 지역 기반 조직화: 도시를 16개 지역으로 나누고, 각 지역 주민들이 지역 총회를 통해 우선순위를 결정한다.
• 주제별 포럼: 교육, 보건, 교통 등 주제별 포럼을 통해 전문적 논의를 진행한다.
• 예산위원회: 각 지역과 주제에서 선출된 대표로 구성된 예산위원회가 최종 예산안을 작성한다.
• 순환 과정: 매년 반복되는 참여 과정을 통해 시민들의 역량이 강화되고 민주적 문화가 확산된다.

이 제도는 취약지역에 대한 투자 증가, 시민 참여 활성화, 부패 감소 등의 성과를 거두었으며, UN과 세계은행에 의해 우수 거버넌스 모델로 인정받았다.

현대 행정환경에서의 NPM과 NPS 접목 방안

통합적 접근의 필요성

현대 행정환경은 NPM과 NPS의 이분법적 대립보다 통합적 접근을 요구한다:

1. 문제 중심 접근: 행정 영역과 문제의 특성에 따라 NPM과 NPS의 요소를 선택적으로 적용하는 실용적 접근이 필요하다.
2. 이론적 통합: 신공공거버넌스(NPG), 공공가치관리론(PVM) 등 양자의 강점을 통합하는 이론적 시도가 이루어지고 있다.
3. 혼합 설계(Hybrid Design): 조직과 제도 설계에 있어 효율성과 민주성을 동시에 고려하는 혼합 모델을 구축할 수 있다.

실천적 통합 방안

성과관리의 민주화

성과관리(NPM의 핵심 요소)에 민주적 가치(NPS의 핵심)를 접목하는 방안이다:

• 참여적 성과지표 개발: 시민, 이해관계자, 일선 공무원이 함께 성과지표를 개발한다.
• 다차원적 성과 평가: 효율성뿐 아니라 형평성, 민주성, 투명성 등 다양한 공공가치를 균형 있게 평가한다.
• 발전적 평가(Developmental Evaluation): 통제보다 학습과 발전에 초점을 맞춘 평가 접근법을 도입한다.

협력적 효율성

효율성(NPM)과 협력(NPS)의 가치를 결합하는 접근법이다:

• 협력적 원가절감: 서비스 이용자, 지역사회와 협력하여 비용을 절감하는 방식이다. 영국의 '협력적 위탁'(Co-commissioning) 사례가 대표적이다.
• 공유경제 활용: 자원의 공유와 협력적 소비를 통해 효율성을 높이는 접근법이다. 공유 사무공간, 차량 공유 등의 사례가 있다.
• 집단지성 활용: 크라우드소싱, 해커톤 등을 통해 효율적으로 창의적 해결책을 모색한다.

시민 중심 디지털 전환

디지털 기술을 활용하되 시민 중심 가치를 구현하는 접근법이다:

• 시민 중심 서비스 디자인: 기술 중심이 아닌 시민 필요 중심으로 디지털 서비스를 설계한다.
• 포용적 디지털화: 디지털 취약계층을 고려한 서비스 설계와 지원을 강화한다.
• 시민 주도 기술 개발: 시빅테크(Civic Tech), 공공데이터 활용 등 시민이 주도하는 기술 혁신을 지원한다.

결론: 포스트 코로나 시대의 행정 패러다임

위기가 가져온 변화

코로나19 팬데믹은 행정 패러다임에 중요한 변화를 가져왔다:

1. 정부 역할의 재조명: 위기 상황에서 강력하고 효과적인 정부의 중요성이 부각되었다.
2. 디지털 전환 가속화: 비대면 행정과 서비스 제공이 급속히 확산되었다.
3. 협력적 거버넌스의 중요성: 정부-시장-시민사회 간 협력의 필요성이 더욱 강조되었다.
4. 회복력 있는 행정 강조: 예측 불가능한 위기에 대응할 수 있는 적응력과 회복력의 중요성이 부각되었다.

미래 행정의 통합적 비전

포스트 코로나 시대의 행정은 NPM과 NPS의 이분법을 넘어, 다음과 같은 통합적 비전을 지향할 것으로 전망된다:

1. 목표: 효율성과 민주성, 혁신과 안정, 전문성과 참여의 균형을 통한 공공가치 극대화
2. 수단: 디지털 기술과 인간 중심 접근의 결합, 데이터 기반 의사결정과 시민 참여의 통합
3. 구조: 네트워크형 조직과 민첩한 관료제의 결합, 수평적 협력과 수직적 조정의 균형
4. 역량: 기술적 전문성과 민주적 소통 능력을 겸비한 공직자 양성

NPM과 NPS는 각각 공공부문 혁신의 중요한 흐름이었으며, 그 경험과 교훈은 앞으로도 행정 발전의 소중한 자산이 될 것이다. 중요한 것은 이념적 논쟁이 아닌, 복잡한 현대사회의 문제를 해결하고 공공가치를 창출하기 위한 실용적이고 통합적인 접근이다. 행정학은 이론과 실천의 끊임없는 대화를 통해, 더 나은 정부와 사회를 향한 지혜를 모색해 나가야 할 것이다.