조직이론 14. 신공공관리론(NPM)과 거버넌스 이론

전통적 행정 패러다임에서 신공공관리로의 전환 배경

전통적 행정 패러다임의 한계

전통적 행정 패러다임은 20세기 초 막스 베버(Max Weber)의 관료제 이론과 우드로 윌슨(Woodrow Wilson)의 정치-행정 이원론에 기초하여 발전해왔다. 이 패러다임은 계층제, 법규 중심, 전문화, 비정치성, 합리성 등을 핵심 가치로 삼았다. 그러나 20세기 후반에 들어서며 다음과 같은 한계점들이 부각되기 시작했다:

1. 비효율성과 경직성: 관료제적 조직구조는 절차 중심적이고 경직된 운영으로 인해 환경 변화에 신속하게 대응하지 못하는 문제를 드러냈다. 과도한 문서주의(red tape)와 형식주의는 업무 처리 지연과 불필요한 비용 증가를 초래했다.
2. 시민 요구 대응성 부족: 공급자 중심의 서비스 전달 방식은 다양화되는 시민의 요구와 기대를 충족시키지 못했다. 표준화된 서비스는 개인화된 수요를 반영하기 어려웠다.
3. 비대해진 정부 규모와 재정 부담: 복지국가의 확대와 함께 정부 규모가 커지면서 재정 부담이 증가했고, 이는 조세 저항과 정부 효율성에 대한 의문을 제기하게 만들었다.
4. 성과와 책임성 부족: 투입과 과정 중심의 관리 방식은 결과와 성과에 대한 관심을 상대적으로 소홀히 했다. 명확한 성과 측정과 책임 귀속이 어려운 구조였다.
5. 시장 메커니즘 활용 부족: 공공서비스 제공에 있어 시장 원리와 경쟁 메커니즘의 잠재적 이점을 활용하지 못했다.

신공공관리론 등장의 시대적 배경

1970-80년대는 세계 각국이 경제침체, 재정위기, 복지국가의 지속가능성 문제 등에 직면한 시기였다. 이러한 상황에서 정부 개혁에 대한 요구가 높아졌으며, 다음과 같은 요인들이 신공공관리론(New Public Management, NPM) 등장의 배경이 되었다:

1. 경제적 요인: 석유파동 이후의 세계적 경기침체, 국가 재정적자 증가, 세계화에 따른 경쟁 심화 등 경제적 압박이 공공부문 효율화 요구로 이어졌다.
2. 정치적 요인: 영국 대처 정부, 미국 레이건 정부 등 신자유주의 이념을 가진 정권의 등장은 작은 정부와 시장 기능 강화를 위한 정책 방향을 제시했다.
3. 이념적 요인: 공공선택이론, 거래비용이론, 주인-대리인이론 등 시장 중심적 이론들이 공공부문 개혁의 이론적 토대를 제공했다.
4. 기술적 요인: 정보통신기술의 발전은 업무 프로세스 혁신과 성과 측정, 고객 서비스 개선을 위한 새로운 가능성을 열었다.
5. 사회적 요인: 시민의 교육 수준과 권리 의식 향상으로 정부 서비스에 대한 기대와 요구가 높아졌으며, 공공서비스의 질적 향상 압력이 증가했다.

신공공관리론의 국제적 확산

신공공관리론은 1980년대 영국, 뉴질랜드, 호주 등 영연방 국가들을 중심으로 시작되어 전 세계로 확산되었다. 국가별 주요 사례를 살펴보면:

1. 영국: 대처 정부의 '넥스트 스텝스(Next Steps)' 개혁을 통해 정책 기능과 집행 기능을 분리하고, 공기업 민영화와 시장 테스트(market testing)를 실시했다.
2. 뉴질랜드: 가장 급진적인 NPM 개혁을 추진한 국가로, '국가부문법(State Sector Act)'과 '공공재정법(Public Finance Act)'을 통해 성과계약, 결과 중심 관리, 에이전시화 등을 실행했다.
3. 미국: 클린턴-고어 행정부의 '국가성과평가(National Performance Review)'를 통해 규제 완화, 기업가적 정부, 고객 중심 행정 등을 강조했다.
4. OECD 국가들: OECD는 'PUMA(Public Management Committee)'를 통해 회원국들의 NPM 개혁을 촉진하고 우수 사례를 공유했다.
5. 개발도상국: 세계은행, IMF 등 국제기구의 구조조정 프로그램을 통해 개발도상국에도 NPM 원리가 도입되었으나, 맥락적 차이로 인한 부적합성 문제가 제기되기도 했다.

이러한 국제적 확산 과정에서 NPM은 각국의 행정 전통, 정치제도, 경제 상황에 따라 다양한 형태로 변형되어 적용되었다. 그러나 기본적으로 시장 원리 도입, 분권화, 성과 중심 관리 등의 핵심 요소는 공통적으로 나타났다.

시장원리, 성과관리, 민영화 등 핵심 개념

시장원리의 도입

신공공관리론의 핵심 전제는 시장 메커니즘이 자원 배분의 효율성을 높인다는 것이다. 공공부문에 시장원리를 도입하는 주요 방식은 다음과 같다:

1. 경쟁 도입: 공공서비스 제공에 경쟁 체제를 도입함으로써 효율성과 서비스 질 향상을 도모한다. 내부시장(internal market) 형성, 공개입찰, 시장테스트 등이 대표적 방식이다.
2. 계약주의(Contractualism): 정부와 서비스 제공자 간, 또는 정부 내 부서 간 계약 관계를 설정하여 책임과 성과를 명확히 한다. 성과계약, 서비스 수준 협약(SLA) 등이 여기에 해당한다.
3. 바우처 제도: 서비스 이용자에게 바우처를 제공하여 공급자를 선택할 수 있게 함으로써 공급자 간 경쟁을 유도하고 이용자 선택권을 강화한다.
4. 사용자 부담 원칙: 공공서비스 이용에 적정한 비용을 부과함으로써 자원 배분의 효율성을 높이고 수요를 적정 수준으로 조절한다.
5. 준시장(Quasi-Market) 형성: 완전한 시장은 아니지만 시장과 유사한 메커니즘을 도입하여 효율성을 높이는 방식이다. 영국 NHS(국민건강서비스)의 내부시장 도입이 대표적 사례이다.

성과관리와 결과 중심주의

신공공관리론은 투입과 과정 중심에서 산출과 결과 중심으로 관리 초점을 전환했다. 주요 특징은 다음과 같다:

1. 성과 측정과 평가: 공공조직과 프로그램의 성과를 체계적으로 측정하고 평가하는 시스템을 구축한다. 성과지표(KPI) 개발, 성과평가 모형 등이 활용된다.
2. 성과계약과 책임성: 조직이나 관리자와 성과계약을 체결하고, 결과에 대한 책임을 명확히 한다. 성과에 따른 인센티브와 제재가 연계된다.
3. 결과중심 예산제도: 자원 배분을 성과와 연계하는 예산 시스템으로, 프로그램 예산제도(Program Budgeting), 성과주의 예산제도(Performance Budgeting) 등이 대표적이다.
4. 전략적 성과관리: 조직의 미션과 비전, 전략적 목표에서부터 개인 성과까지 연계하는 통합적 성과관리 체계를 구축한다. 균형성과표(BSC) 등의 도구가 활용된다.
5. 벤치마킹과 우수사례 공유: 다른 조직이나 국가의 우수 사례를 학습하고 적용함으로써 지속적인 성과 향상을 도모한다.

민영화와 공공서비스 제공 방식의 다변화

정부 직접 제공 방식에서 벗어나 다양한 서비스 전달 방식을 활용하는 것은 NPM의 중요한 특징이다:

1. 민영화(Privatization): 국영기업이나 공공자산을 민간에 매각하는 완전 민영화부터, 일부 지분만 매각하는 부분 민영화까지 다양한 형태가 있다. 영국의 British Telecom, British Gas 등의 민영화가 대표적 사례이다.
2. 외주화(Contracting-out): 정부가 서비스 제공 책임은 유지하되, 실제 서비스 생산과 전달은 민간업체에 위탁하는 방식이다. 쓰레기 수거, 시설 관리, IT 서비스 등 다양한 영역에서 활용된다.
3. 민관협력(Public-Private Partnership, PPP): 정부와 민간이 공동으로 투자하고 위험을 분담하여 공공서비스나 인프라를 제공하는 방식이다. BTL(Build-Transfer-Lease), BTO(Build-Transfer-Operate) 등 다양한 형태가 있다.
4. 규제 완화와 자율성 부여: 공공부문에 대한 규제를 완화하고 자율성을 부여함으로써 혁신과 효율성을 촉진한다. 특히 전문직 자율성을 존중하는 영역에서 중요하다.
5. 내부 기업화(Internal Corporatization): 완전한 민영화 없이 공공조직을 기업적 방식으로 운영하는 것으로, 기업형 책임운영기관(executive agency)이 대표적이다.

분권화와 관리 자율성

중앙집권적 통제에서 벗어나 하위 조직과 관리자에게 권한을 위임하는 것은 NPM의 또 다른 핵심 원리이다:

1. 구조적 분권화: 대규모 관료조직을 작고 관리 가능한 단위로 분리하여 자율성과 책임성을 강화한다. '섬너와 패션(이마트)' 모델, 에이전시화(agencification) 등이 여기에 해당한다.
2. 관리적 분권화: 인사, 예산, 조직 운영에 관한 권한을 현장 관리자에게 위임하는 '관리자주의(managerialism)'를 강조한다. '관리할 자유(freedom to manage)'가 핵심 슬로건이다.
3. 재정적 분권화: 예산 편성과 집행의 자율성을 부여하고, 총액예산제(block grant) 등을 통해 자원 활용의 유연성을 높인다.
4. 정치적 분권화: 중앙정부에서 지방정부로, 또는 시민사회로 권한을 이양하여 현장 적합성과 대응성을 높인다.
5. 고객 지향적 조직 설계: 고객 집단별로 조직을 재구성하여 서비스 통합과 고객 만족을 강화한다. 원스톱 서비스 센터가 대표적 사례이다.

기업가적 정부와 혁신 지향성

NPM은 공공부문에 기업가 정신과 혁신 문화를 도입하고자 했다:

1. 기업가적 리더십: 비전 제시, 위험 감수, 혁신 촉진, 자원 활용 극대화 등 기업가적 리더십을 공공부문 관리자에게 요구한다.
2. 조직 문화 혁신: 규칙 준수 위주의 문화에서 성과와 혁신 중심의 문화로 전환을 추구한다.
3. 인센티브 체계 개편: 연공서열 중심에서 성과 중심의 보상 체계로 전환하여 동기부여를 강화한다. 성과급, 성과 연봉제 등이 도입된다.
4. 규제 개혁과 절차 간소화: 불필요한 규제와 절차를 철폐하여 행정 효율성을 높이고 민간 활력을 촉진한다.
5. 자원 활용 극대화: 정부 자산의 효율적 활용, 원가 절감, 수익 창출 등 자원 활용 효율화를 강조한다.

이러한 NPM의 핵심 개념들은 공공부문 개혁의 방향을 근본적으로 변화시켰다. 그러나 모든 영역에 동일하게 적용되기보다는 국가별, 부문별 특성에 따라 선택적으로 도입되었으며, 그 성과와 한계에 대한 평가도 다양하게 나타나고 있다.

신공공관리론의 성과와 한계

신공공관리론의 주요 성과

신공공관리론은 전통적 행정 패러다임의 한계를 극복하고자 하는 노력으로서 다음과 같은 성과를 거두었다:

1. 효율성 향상: 경쟁 체제 도입, 시장 메커니즘 활용, 성과 관리 등을 통해 공공부문의 비용 효율성이 일정 부분 향상되었다. 영국의 Next Steps 개혁 이후 행정 서비스 단위 비용이 평균 4-5% 감소했다는 연구 결과가 있다.
2. 서비스 질과 고객 만족도 개선: 고객 중심 접근, 서비스 표준 설정, 품질 관리 등을 통해 공공서비스의 질적 수준이 향상되었다. 특히 원스톱 서비스, 온라인 서비스 확대 등은 이용자 편의성을 크게 높였다.
3. 성과 중심 문화 확산: 결과와 성과를 강조하는 관리 문화가 확산되면서 공공부문의 책임성과 투명성이 강화되었다. 성과계약, 성과평가 등을 통해 '무엇을 달성했는가'에 대한 관심이 높아졌다.
4. 관리 역량과 유연성 강화: 분권화와 관리 자율성 부여로 현장 대응력과 혁신 역량이 향상되었다. 특히 중간관리자들의 전략적 역할과 리더십이 강화되었다.
5. 재정 부담 경감: 민영화, 외주화, 민관협력 등을 통해 정부의 직접적 재정 부담을 줄이고 민간 자본과 전문성을 활용할 수 있게 되었다.

신공공관리론의 한계와 비판

그러나 NPM은 다음과 같은 한계와 비판에 직면했다:

1. 공공성과 형평성 약화: 효율성과 성과를 강조하다 보니 공공성, 형평성, 접근성 등 공공부문의 본질적 가치가 약화될 수 있다는 비판이 제기되었다. 특히 취약계층에 대한 서비스 접근성 문제가 발생한 사례들이 보고되었다.
2. 단기성과주의와 측정의 왜곡: 정량적 성과 측정에 치중하면서 장기적, 질적 가치가 간과되는 문제가 발생했다. '측정할 수 있는 것만 관리한다(what gets measured gets managed)'는 함정에 빠질 위험이 있다.
3. 조직 분절화와 통합성 저하: 조직 분화, 계약 관계 확대 등으로 정책 일관성과 조직 간 협력이 약화되는 현상이 나타났다. 특히 복잡한 사회문제 해결을 위한 통합적 접근이 어려워지는 한계가 있다.
4. 관리 비용 증가: 계약 관리, 성과 측정, 감독 등에 따른 거래비용이 증가하면서 실질적 효율성 향상 효과가 상쇄되는 경우도 있었다. 영국의 철도 민영화 사례에서 이러한 문제가 두드러졌다.
5. 전문가 자율성과 윤리 약화: 외부 통제와 성과 압박이 강화되면서 전문가(의사, 교사, 사회복지사 등)의 자율성과 직업 윤리가 약화될 수 있다는 우려가 제기되었다.
6. 맥락적 적합성 문제: 서구 선진국의 NPM 모델이 개발도상국이나 전환국가에 무비판적으로 이식되면서 제도적, 문화적 부적합성 문제가 발생했다.

포스트 신공공관리론(Post-NPM)의 등장

NPM의 한계를 극복하기 위한 다양한 대안적 접근이 등장했으며, 이를 포스트 신공공관리론이라 부른다:

1. 통합적 정부(Joined-up Government): 영국 블레어 정부에서 강조한 접근으로, 조직 간 경계를 넘어선 협력과 통합을 강조한다. 부처 간 협업, 정책 조정 메커니즘 강화 등이 핵심이다.
2. 전체 정부 접근법(Whole-of-Government Approach): 정부 전체가 일관된 목표를 향해 협력하는 접근법으로, 호주, 뉴질랜드 등에서 도입되었다. 공통 인프라 구축, 통합 서비스 전달 등이 강조된다.
3. 신공공서비스론(New Public Service): 데넛하트(Denhardt)가 제안한 시민 중심 접근으로, 고객이 아닌 시민으로서의 참여와 공익 추구를 강조한다. 민주적 가치와 시민권에 기반한 행정을 지향한다.
4. 공공가치론(Public Value): 마크 무어(Mark Moore)가 제시한 개념으로, 공공관리자는 단순한 효율성 추구가 아닌 공공가치 창출을 목표로 해야 한다고 주장한다. 시민의 집합적 선호와 가치를 반영한 서비스 제공이 중요하다.
5. 디지털 시대 거버넌스(Digital Era Governance): 던리비(Dunleavy)가 제안한 개념으로, 정보통신기술을 활용한 서비스 재통합, 수요 기반 전체론, 디지털화 등을 강조한다.

이러한 포스트 NPM 접근법들은 NPM의 성과를 인정하면서도 그 한계를 극복하고자 하는 노력으로, 공공성, 통합성, 시민 참여, 디지털 혁신 등을 강조하는 특징이 있다. 현재 많은 국가들은 NPM과 포스트 NPM 요소를 혼합한 하이브리드 형태의 공공관리 모델을 발전시켜 나가고 있다.

거버넌스 이론과 다중 이해관계자 협력 방식

거버넌스 개념의 등장과 발전

거버넌스(Governance)는 1990년대 이후 행정학과 정책학에서 중요한 개념으로 부상했다. 전통적 정부(government) 개념이 위계적, 통제적 통치를 의미했다면, 거버넌스는 다양한 주체들의 수평적 협력과 조정을 통한 공동 문제해결 방식을 의미한다.

거버넌스 개념의 등장 배경은 다음과 같다:

1. 국가 역할의 변화: 정부 실패와 시장 실패를 동시에 경험하면서 국가의 역할이 직접적 통제에서 조정자, 촉진자로 변화했다.
2. 사회문제의 복잡성 증가: 기후변화, 저출산·고령화, 사회적 양극화 등 단일 부문이나 조직으로 해결하기 어려운 복잡한 문제들이 증가했다.
3. 시민사회의 성장: 교육 수준 향상, 민주화 진전 등으로 시민사회의 역량과 참여 요구가 증가했다.
4. 글로벌화와 지방화: 국민국가 경계를 넘어선 글로벌 이슈가 증가하는 한편, 지역 특수성을 반영한 분권적 접근이 중요해졌다.
5. 정보통신기술의 발전: 디지털 기술은 정보 공유, 참여, 협력의 새로운 가능성을 열어주었다.

거버넌스의 유형과 특성

거버넌스는 다양한 수준과 영역에서 나타나며, 다음과 같이 분류할 수 있다:

1. 수준별 구분:
   • 글로벌 거버넌스: 국제기구, 다국적 기업, 국제 NGO 등이 참여하는 국제적 문제해결 체계
   • 국가 거버넌스: 중앙정부, 지방정부, 시민사회, 기업 등 국가 수준의 다양한 주체들 간 협력 체계
   • 로컬 거버넌스: 지역 수준에서의 협력적 문제해결 방식
   • 네트워크 거버넌스: 특정 이슈나 영역을 중심으로 형성된 네트워크 기반 협력 체계
2. 영역별 구분:
   • 환경 거버넌스: 환경 문제 해결을 위한 다양한 이해관계자 협력 체계
   • 복지 거버넌스: 사회복지 서비스 제공과 관련된 다부문 협력 체계
   • 안전 거버넌스: 재난, 안전 관리를 위한 다양한 주체 간 협력 체계
   • 디지털 거버넌스: 디지털 기술을 활용한 참여와 협력 체계

거버넌스의 주요 특성은 다음과 같다:

1. 다중심성(Polycentricity): 단일 권위체가 아닌 다양한 중심이 존재하며 상호작용한다.
2. 수평성(Horizontality): 위계적 통제보다 수평적 협력과 조정이 강조된다.
3. 개방성(Openness): 다양한 이해관계자의 참여가 보장되고 정보가 공유된다.
4. 상호의존성(Interdependence): 참여 주체들은 자원, 정보, 정당성 등의 측면에서 상호의존적이다.
5. 자율성(Autonomy): 참여 주체들은 각자의 자율성을 유지하면서 협력한다.

다중 이해관계자 협력 방식

거버넌스 체계에서는 다양한 이해관계자들이 협력하는 방식이 중요하다. 주요 협력 방식은 다음과 같다:

1. 정책 네트워크(Policy Network): 특정 정책 영역에서 형성된 공공-민간 협력 네트워크로, 정보 교환, 자원 공유, 공동 문제해결 등이 이루어진다. 주요 특성은 다음과 같다:
   • 공식·비공식적 연계 구조
   • 상호의존적 관계
   • 공유된 문제의식과, 관심사
   • 다양한 자원과 전문성의 교환
   • 정책 과정 전반에 걸친 상호작용
   예를 들어, 지역사회 보건의료 네트워크에는 공공병원, 민간의료기관, 환자단체, 의료보험자, 지역주민 등 다양한 주체가 참여하여 지역 보건문제를 공동으로 해결한다.
2. 협력적 거버넌스(Collaborative Governance): 앤설과 개쉬(Ansell & Gash)는 협력적 거버넌스를 "하나 이상의 공공기관이 공식적, 합의 지향적, 심의적 과정을 통해 비정부 이해관계자들과 함께 공공정책을 수립하거나 공공자원을 관리하는 집합적 의사결정 방식"으로 정의했다. 협력적 거버넌스의 핵심 요소는 다음과 같다:
   • 공공부문의 주도적 역할과 책임
   • 비정부 주체들의 직접 참여
   • 합의 지향적 의사결정
   • 공식적이고 구조화된 프로세스
   • 지속적인 상호작용
   서울시 '원전하나줄이기' 사업에서 시민위원회, 실행위원회 등 다층적 거버넌스 구조를 통해 시민사회, 기업, 전문가가 정책 과정 전반에 참여한 사례가 대표적이다.
3. 공공-민간 파트너십(Public-Private Partnership, PPP): 공공부문과 민간부문이 장기적 계약을 통해 자원과 위험을 공유하면서 공공서비스나 인프라를 제공하는 협력 방식이다. PPP의 주요 특성은 다음과 같다:
   • 장기적 계약 관계
   • 위험과 책임의 분담
   • 상호 보완적 자원과 전문성 활용
   • 성과 중심 접근
   • 협력적 거버넌스 구조
   인천국제공항, 송도 국제업무단지 등 대규모 인프라 개발에서 PPP 방식이 활용되었으며, 사회서비스 분야로도 확대되고 있다.
4. 협력적 네트워크(Collaborative Network): 공식·비공식적 네트워크를 통해 다양한 조직들이 공동의 목표를 위해 협력하는 방식이다. 주요 특성은 다음과 같다:
   • 수평적이고 분산된 구조
   • 자발적 참여와 자율성
   • 신뢰와 호혜성에 기반한 관계
   • 공통된 문제의식과 목표
   • 지속적인 상호작용과 학습
   재난관리 네트워크, 지역사회 돌봄 네트워크 등이 대표적인 사례로, 코로나19 대응 과정에서 형성된 방역 협력 네트워크도 여기에 해당한다.
5. 숙의민주주의적 접근(Deliberative Democracy Approach): 시민들의 심층적 토론과 숙의를 통해 공공 의사결정에 참여하는 방식이다. 핵심 요소는 다음과 같다:
   • 대표성 있는 참여자 선정
   • 충분한 정보와 전문지식 제공
   • 심층적 토론과 숙의 과정
   • 합의 지향적 의사결정
   • 정책 과정과의 연계
   '신고리 5·6호기 공론화', '제주 녹지국제병원 공론화' 등 사회적 갈등 이슈에 대한 공론화 과정이 이러한 접근의 사례이다.

거버넌스 이론의 주요 모형

거버넌스를 체계적으로 이해하기 위한 다양한 이론적 모형이 제시되었다:

1. 로즈(Rhodes)의 거버넌스 모형: 영국의 행정학자 로즈는 거버넌스를 "자기조직화하는 조직 간 네트워크"로 정의하고 다음과 같은 특성을 제시했다:
   • 정부와 비정부 조직 간의 상호의존성
   • 네트워크 구성원 간 지속적인 상호작용
   • 신뢰와 게임의 규칙에 기반한 상호작용
   • 국가로부터의 상당한 자율성
2. 코펜하겐 거버넌스 모형: 덴마크 학자 소렌슨(Sorensen)과 토핑(Torfing)은 거버넌스를 "네트워크 거버넌스"로 이해하고 다음과 같은 특성을 강조했다:
   • 상대적으로 안정적인 수평적 관계
   • 상호의존적이지만 운영상 자율적인 행위자들
   • 협상을 통한 상호작용
   • 자기규제적 체계 내에서 작동
   • 공공 목적에 기여
3. 협력적 거버넌스 모형: 앤설과 개쉬는 협력적 거버넌스의 성공 요인을 다음과 같이 제시했다:
   • 초기 조건: 권력·자원 불균형, 참여 유인과 제약, 갈등과 협력의 역사
   • 협력 과정: 면대면 대화, 신뢰 구축, 과정에 대한 헌신, 공유된 이해, 중간 성과
   • 제도적 설계: 참여의 포괄성, 포럼의 배타성, 명확한 규칙, 과정 투명성
   • 촉진적 리더십: 신뢰할 수 있고 중립적인 중재
4. 다중심 거버넌스(Polycentric Governance) 모형: 노벨 경제학상 수상자 오스트롬(Ostrom)은 다중심 거버넌스 개념을 통해 다음과 같은 특성을 강조했다:
   • 여러 의사결정 중심의 공존
   • 상호 조정과 협력적 관계
   • 지역적 지식과 조건의 반영
   • 실험과 학습의 기회 제공
   • 다양한 수준의 거버넌스 간 연계
5. 메타 거버넌스(Meta-governance) 모형: 거버넌스를 관리하는 거버넌스로서, 다양한 거버넌스 메커니즘을 조정하고 안내하는 역할을 강조한다. 주요 메타 거버넌스 기능은 다음과 같다:
   • 네트워크 설계와 관리
   • 참여 규칙과 제도적 틀 설정
   • 갈등 관리와 중재
   • 거버넌스 성과 모니터링
   • 다양한 거버넌스 방식 간 균형 조정

거버넌스의 성공 요인과 과제

거버넌스가 효과적으로 작동하기 위한 성공 요인은 다음과 같다:

1. 제도적 요인:
   • 참여와 협력을 위한 법적·제도적 기반
   • 명확한 규칙과 절차
   • 권한과 책임의 적절한 배분
   • 투명한 의사결정 구조
   • 성과 평가와 환류 체계
2. 관계적 요인:
   • 상호 신뢰와 호혜성
   • 개방적 의사소통
   • 갈등 해결 메커니즘
   • 지속적인 상호작용과 학습
   • 공유된 이해와 비전
3. 리더십 요인:
   • 촉진적이고 협력적인 리더십
   • 다양한 이해관계 조정 능력
   • 네트워킹과 자원 동원 역량
   • 비전 제시와 동기부여
   • 변화 관리 능력
4. 자원적 요인:
   • 충분한 재정적·인적 자원
   • 참여 주체들의 역량과 전문성
   • 정보와 지식의 공유
   • 기술적 인프라와 지원
   • 지속가능한 자원 조달 구조

그러나 거버넌스는 다음과 같은 도전과 한계에 직면하기도 한다:

1. 대표성과 책임성의 딜레마: 다양한 이해관계자가 참여하지만, 누가 누구를 대표하는지, 최종 책임은 누구에게 있는지 불분명해질 수 있다.
2. 참여의 불평등: 자원과 역량이 있는 주체들이 과다 대표되고, 취약계층은 배제될 위험이 있다.
3. 효율성과 민주성의 긴장: 다양한 주체의 참여는 민주성을 높일 수 있지만, 의사결정의 효율성을 저하시킬 수 있다.
4. 합의 형성의 어려움: 이해관계가 상충하는 경우 실질적 합의에 이르기 어려울 수 있으며, 최소공통분모 수준의 의사결정에 그칠 위험이 있다.
5. 지속가능성 문제: 참여 주체들의 열정과 헌신, 자원 등이 시간이 지남에 따라 약화될 수 있다.

이러한 과제들을 극복하기 위해서는 거버넌스 체계의 지속적인 혁신과 적응이 필요하며, 특히 제도적 지원, 역량 강화, 신뢰 구축 등을 위한 노력이 중요하다.

한국의 신공공관리와 거버넌스 적용 사례

한국의 신공공관리 도입과 전개

한국에서 신공공관리적 개혁은 1990년대 중반 이후 본격화되었으며, 특히 1997년 외환위기를 계기로 가속화되었다. 주요 적용 사례를 살펴보면 다음과 같다:

1. 정부조직 개편과 구조조정: 작은 정부 지향에 따라 중앙부처 통폐합, 공무원 감축, 기능 조정 등이 이루어졌다. 1998년 김대중 정부는 22부 2처 16청에서 17부 2처 16청으로 정부조직을 축소했고, 공무원 정원도 대폭 감축했다.
2. 성과관리제도 도입: 정부업무평가제도, 균형성과표(BSC), 성과계약제 등 성과중심 관리 방식이 도입되었다. 2006년 '정부업무평가기본법' 제정으로 중앙행정기관, 지방자치단체, 공공기관의 통합적 성과관리 체계가 구축되었다.
3. 책임운영기관제도: 1999년 '책임운영기관의 설치·운영에 관한 법률' 제정으로 조폐공사, 국립중앙극장 등을 시작으로 책임운영기관이 도입되었다. 이들 기관은 인사·예산의 자율성을 부여받고 성과에 대한 책임을 지는 방식으로 운영된다.
4. 민영화와 외주화: 포항제철, 한국통신 등 공기업 민영화와 함께, 정부 서비스의 민간 위탁이 확대되었다. 청소, 시설관리 등 단순 업무에서 시작해 사회서비스 등 전문 영역으로 외주화가 확대되었다.
5. 규제개혁: 행정규제기본법 제정(1997년)과 규제개혁위원회 설치로 규제 품질 제고와 불필요한 규제 철폐를 추진했다. 특히 기업활동 관련 규제 완화가 중점적으로 이루어졌다.
6. 전자정부: 행정 효율화와 고객 서비스 향상을 위한 전자정부 추진이 2000년대 이후 적극적으로 이루어졌다. 민원24, 홈택스 등 온라인 서비스 확대로 행정 효율성과 국민 편의성이 크게 향상되었다.

한국의 거버넌스 발전과 사례

한국에서 거버넌스는 민주화 이후 시민사회 성장, 지방자치 발전 등과 함께 확산되었다. 주요 사례는 다음과 같다:

1. 시민참여 거버넌스: 다양한 형태의 시민참여 제도가 도입되었다.
   • 주민참여예산제: 2003년 광주 북구를 시작으로 전국적으로 확산되었으며, 2011년 지방재정법 개정으로 의무화되었다.
   • 공론화 위원회: 신고리 5·6호기 건설 여부(2017년), 대입제도 개편(2018년) 등 주요 갈등 사안에 대해 시민참여형 숙의 과정이 도입되었다.
   • 민관협력위원회: 정부 각 부처에 민관협력위원회가 설치되어 정책 결정과 집행에 민간 참여가 제도화되었다.
2. 로컬 거버넌스: 지방자치단체 수준에서 다양한 거버넌스 모델이 발전했다.
   • 서울시 마을공동체 사업: 주민 주도의 마을 사업을 지원하는 중간지원조직 설립과 협력적 사업 추진 체계 구축
   • 수원시 마을만들기: '좋은시정위원회', '주민참여예산제' 등 참여 제도와 '마을르네상스' 사업의 연계
   • 지역사회보장협의체: 복지 영역에서 공공-민간 협력 네트워크 구축
3. 협력적 거버넌스: 특정 정책 영역에서의 협력적 문제해결 사례가 증가했다.
   • 원전하나줄이기: 서울시가 2012년부터 추진한 에너지 정책으로, 시민위원회, 실행위원회 등 다층적 거버넌스 구조를 통해 다양한 이해관계자가 참여했다.
   • 사회적경제 활성화: 서울, 전북 등을 중심으로 사회적경제 활성화를 위한 중간지원조직 설립과 민관협력 네트워크 구축이 이루어졌다.
   • 도시재생 뉴딜: 주민, 지자체, 전문가, 기업 등이 참여하는 거버넌스 체계를 통해 지역 맞춤형 재생 사업 추진
4. 규제 거버넌스: 규제 개혁과 관련한 참여적 의사결정 체계가 발전했다.
   • 신산업 규제혁신 해커톤: 공유경제, 자율주행차 등 신산업 규제 이슈에 대해 관련 부처, 기업, 시민단체, 전문가 등이 참여하는 집중 토론을 통해 합의안 도출
   • 규제샌드박스: 새로운 제품과 서비스가 출시될 수 있도록 기존 규제를 일정 기간 유예하는 제도로, 민관협력 심의위원회를 통해 운영
5. 디지털 거버넌스: 정보통신기술을 활용한 새로운 거버넌스 모델이 등장했다.
   • 국민신문고, 국민청원: 온라인 플랫폼을 통한 시민 의견 수렴과 정책 반영
   • 서울시 '민주주의 서울': 온라인 플랫폼을 통해 시민 제안에서 정책화까지 이어지는 과정 구현
   • 공공데이터 개방: 공공데이터포털을 통한 데이터 공유와 민간 활용 촉진

한국적 맥락에서의 성과와 한계

한국에서 신공공관리와 거버넌스 적용은 다음과 같은 성과를 거두었다:

1. 정부 효율성과 투명성 향상: 성과관리, 전자정부 등을 통해 행정 효율성과 투명성이 제고되었다.
2. 시민참여 확대: 다양한 참여 제도 도입으로 정책과정에 시민 목소리가 반영될 기회가 확대되었다.
3. 협력적 문제해결 사례 증가: 복잡한 사회문제에 대한 다부문 협력 사례가 늘어나며 새로운 해결책이 모색되었다.
4. 공공서비스 개선: 고객 지향적 접근과 민간 전문성 활용으로 공공서비스 질이 향상되었다.
5. 혁신 문화 확산: 성과와 혁신을 강조하는 문화가 공공부문에 확산되었다.

그러나 다음과 같은 한계와 과제도 나타났다:

1. 형식주의와 관료화: 성과관리, 평가 등이 형식적으로 운영되거나 새로운 관료주의로 변질되는 경향이 있었다.
2. 참여의 불평등: 시간, 자원, 정보 접근성 등의 차이로 인해 특정 집단이 과다 대표되는 현상이 나타났다.
3. 협력의 지속가능성 문제: 정권 교체, 예산 제약 등으로 협력적 거버넌스의 지속성이 위협받는 사례가 있었다.
4. 책임성 약화 우려: 다양한 주체가 참여하면서 최종 책임 소재가 불분명해지는 문제가 제기되었다.
5. 한국적 맥락의 괴리: 서구에서 발전한 모델이 한국의 정치행정 문화, 제도적 맥락과 맞지 않는 부분이 있었다.

이러한 한계를 극복하기 위해서는 한국적 맥락에 맞는 신공공관리와 거버넌스 모델의 발전이 필요하다. 특히 형식적 도입을 넘어 실질적 변화를 이끌어내기 위한 제도적, 문화적 혁신이 중요하다.

디지털 시대의 신공공관리와 거버넌스 전망

디지털 전환과 행정 패러다임 변화

4차 산업혁명과 디지털 전환은 공공부문의 운영 방식과 거버넌스 구조에 근본적 변화를 가져오고 있다:

1. 데이터 기반 행정의 부상: 빅데이터, 인공지능 등을 활용한 증거 기반 정책결정과 서비스 개인화가 가능해졌다. 데이터 수집, 분석, 활용 역량이 정부 경쟁력의 핵심 요소로 부상했다.
2. 디지털 플랫폼 정부: 정부가 서비스 제공자가 아닌 플랫폼 제공자로서 민간, 시민사회와 협력하는 모델이 등장했다. 한국의 '디지털 정부 혁신 발전계획'(2019년)은 이러한 패러다임 전환을 반영한다.
3. 서비스 전달방식의 혁신: 인공지능 기반 챗봇, 모바일 앱, 원스톱 포털 등을 통해 서비스 접근성과 편의성이 획기적으로 향상되었다. 비대면, 24시간, 개인화된 서비스 제공이 가능해졌다.
4. 조직 경계의 유연화: 클라우드, 협업 도구 등으로 조직 내외부 경계를 넘어선 협업이 용이해졌다. 재택근무, 원격근무 등 근무 형태의 다양화도 진행되고 있다.
5. 시민 참여 방식의 확장: 소셜미디어, 온라인 플랫폼 등을 통한 시민 참여가 확대되었다. 크라우드소싱, 시빅테크(civic tech) 등 새로운 협력 모델이 등장했다.

미래 공공관리와 거버넌스 발전 방향

디지털 시대의 신공공관리와 거버넌스는 다음과 같은 방향으로 발전할 것으로 전망된다:

1. 스마트 정부(Smart Government): 인공지능, 사물인터넷, 빅데이터 등 첨단 기술을 활용하여 효율성, 효과성, 대응성을 높이는 정부 모델이 발전할 것이다. 주요 특성은 다음과 같다:
   • 데이터 기반 의사결정
   • 선제적(proactive) 서비스 제공
   • 지능형 규제와 감독
   • 실시간 모니터링과 대응
   • 개인화된 공공서비스
   에스토니아의 'e-Estonia'와 같은 디지털 정부 선도국의 사례가 확산될 것으로 예상된다.
2. 오픈 거버넌스(Open Governance): 투명성, 참여, 협력을 핵심 가치로 하는 거버넌스 모델이 강화될 것이다. 주요 요소는 다음과 같다:
   • 공공데이터 개방과 활용
   • 정책 과정의 투명한 공개
   • 디지털 도구를 활용한 시민 참여
   • 집단지성을 활용한 문제해결
   • 공공-민간-시민사회 협력 생태계
   미국의 'Open Government Initiative', 영국의 'Government Digital Service' 등이 이러한 방향의 사례이다.
3. 애자일(Agile) 거버넌스: 빠르게 변화하는 환경에 적응하기 위한 유연하고 신속한 거버넌스 모델이 중요해질 것이다. 핵심 특성은 다음과 같다:
   • 반복적이고 점진적인 접근(iterative approach)
   • 실험과 프로토타이핑 강조
   • 사용자 중심 설계
   • 소규모 다기능 팀 운영
   • 지속적인 피드백과 개선
   영국 정부의 'Government as a Platform', 덴마크의 'MindLab' 등이 애자일 접근의 사례이다.
4. 인공지능 거버넌스(AI Governance): 인공지능 기술의 발전과 함께 이를 윤리적, 안전하게 관리하기 위한 거버넌스 체계가 중요해질 것이다. 주요 특성은 다음과 같다:
   • 알고리즘의 투명성과 설명가능성
   • 데이터 편향성 방지와 공정성 확보
   • 개인정보 보호와 보안
   • 책임성 메커니즘 구축
   • 다중 이해관계자 참여 의사결정
   EU의 '인공지능 윤리 가이드라인', OECD의 'AI 원칙' 등이 이러한 노력의 일환이다.
5. 네트워크 조정자로서의 정부: 정부의 역할이 직접 서비스 제공자에서 다양한 주체들의 네트워크를 조정하고 촉진하는 방향으로 변화할 것이다. 주요 특성은 다음과 같다:

• 협력 플랫폼 구축과 운영
• 규칙 설정자(rule-setter)로서의 역할 강화
• 자원과 정보의 중개자(broker) 기능
• 다양한 주체 간 갈등 조정
• 집합적 문제해결 역량 강화 지원

핀란드의 'Experimental Finland', 싱가포르의 'Smart Nation Initiative' 등이 이러한 접근의 사례이다.

디지털 시대 공공관리와 거버넌스의 도전과제

디지털 전환에 따른 새로운 도전과제도 등장하고 있다:

1. 디지털 격차와 포용성: 기술 접근성, 디지털 역량 등의 차이로 인한 새로운 불평등이 발생할 위험이 있다. 취약계층의 참여와 서비스 접근성 보장이 중요한 과제이다.
2. 데이터 거버넌스: 데이터의 수집, 관리, 활용, 보호를 위한 적절한 거버넌스 체계 구축이 필요하다. 개인정보 보호와 데이터 활용의 균형, 데이터 주권 등이 핵심 이슈이다.
3. 알고리즘 책임성: 인공지능과 알고리즘 기반 의사결정의 증가로 투명성, 공정성, 책임성 확보가 중요한 과제로 부상하고 있다. 특히 공공부문 의사결정의 알고리즘 편향성 방지가 중요하다.
4. 사이버 보안과 회복탄력성: 디지털 의존도 증가에 따른 사이버 위협과 시스템 취약성 관리가 중요해지고 있다. 디지털 인프라의 보안과 회복탄력성 확보가 필수적이다.
5. 디지털 역량 격차: 공공부문과 민간/시민사회 간, 그리고 기관 간 디지털 역량 차이로 인한 협력 장애가 발생할 수 있다. 모든 참여 주체의 디지털 역량 강화가 필요하다.

이러한 도전과제에 효과적으로 대응하기 위해서는 기술적 해결책뿐만 아니라 제도적, 문화적 접근도 함께 이루어져야 한다. 특히 디지털 시대에 걸맞은 새로운 공공 가치와 윤리 원칙을 정립하는 것이 중요하다.

결론: 신공공관리와 거버넌스의 통합적 발전

패러다임 간 통합과 조화

신공공관리와 거버넌스 이론은 각각의 강점과 한계를 가지고 있으며, 미래 행정을 위해서는 이들의 통합적 발전이 필요하다:

1. 효율성과 민주성의 균형: 신공공관리가 강조하는 효율성, 성과 지향성과 거버넌스 이론이 중시하는 참여, 협력, 투명성 간의 균형이 중요하다. 효율적이면서도 포용적인 정부 모델이 요구된다.
2. 시장, 위계, 네트워크의 조화: 다양한 조정 메커니즘(시장, 위계, 네트워크)의 장단점을 인식하고, 정책 영역과 상황에 따라 적절히 조합하여 활용하는 지혜가 필요하다.
3. 디지털 기술과 인간 중심 가치의 융합: 첨단 기술의 효율성과 인간 중심적 가치(공정성, 책임성, 투명성 등)를 조화롭게 결합한 새로운 행정 패러다임 개발이 중요하다.
4. 글로벌 표준과 지역적 맥락의 조화: 국제적으로 확산되는 행정 혁신 모델을 각국의 정치·행정·사회·문화적 맥락에 맞게 적용하고 발전시키는 노력이 필요하다.

미래 행정의 핵심 가치와 원칙

미래 행정이 지향해야 할 핵심 가치와 원칙은 다음과 같다:

1. 공공가치 중심 접근: 효율성만이 아니라 형평성, 민주성, 지속가능성 등 다양한 공공가치를 균형 있게 추구하는 행정이 필요하다. 마크 무어(Mark Moore)의 공공가치 창출 개념이 중요한 지침이 될 수 있다.
2. 포용적 혁신(Inclusive Innovation): 기술과 제도 혁신의 혜택이 모든 시민에게 공평하게 돌아가도록 하는 포용적 접근이 중요하다. 디지털 포용성, 서비스 접근성 등이 핵심 과제이다.
3. 시민 중심 설계(Citizen-Centered Design): 정책과 서비스 설계 과정에 시민의 관점과 경험을 적극 반영하는 접근이 필요하다. 이는 정책의 효과성과 시민 만족도를 높이는 데 기여한다.
4. 증거 기반 의사결정과 실험주의: 데이터와 증거에 기반한 정책 결정과 함께, 소규모 실험을 통한 학습과 확산 방식을 적극 활용해야 한다. 정책 실험실(policy lab) 등의 접근이 유용하다.
5. 협력적 회복탄력성(Collaborative Resilience): 불확실성과 위기에 효과적으로 대응할 수 있는 협력적 회복탄력성 구축이 중요하다. 코로나19 팬데믹은 이러한 역량의 중요성을 보여주었다.

연구와 실천의 미래 과제

신공공관리와 거버넌스 이론의 발전을 위한 미래 연구와 실천 과제는 다음과 같다:

1. 맥락 특수성 연구 강화: 국가, 지역, 정책 영역별 특수성을 고려한 차별화된 접근 방식에 대한 연구가 필요하다. 특히 비서구 맥락에서의 적용 가능성과 변용 방식에 대한 탐구가 중요하다.
2. 성과 측정과 평가 방법론 개발: 효율성뿐만 아니라 공공가치, 거버넌스 질, 협력의 효과 등을 측정할 수 있는 새로운 평가 방법론 개발이 필요하다.
3. 디지털 시대 공공 리더십 연구: 네트워크 사회, 디지털 시대에 요구되는 새로운 형태의 공공 리더십 역량과 개발 방안에 대한 연구가 필요하다.
4. 학제 간 연구 확대: 행정학, 정치학, 경영학뿐만 아니라 디자인, 행동과학, 데이터 과학 등 다양한 학문 분야와의 융합 연구가 필요하다.
5. 이론과 실천의 연계 강화: 학계와 현장 간의 지속적인 대화와 협력을 통해 이론의 실천 적합성을 높이고, 현장 경험을 이론 발전에 반영하는 선순환 구조 구축이 중요하다.

신공공관리와 거버넌스 이론은 20세기 후반부터 행정 패러다임의 변화를 이끌어온 중요한 이론적 흐름이다. 이들 이론은 전통적 관료제의 한계를 극복하고 효율적이고 대응적인 정부, 참여적이고 협력적인 거버넌스를 위한 다양한 아이디어와 실천 방안을 제시해왔다. 디지털 전환과 복잡한 사회문제 증가 등 새로운 도전에 직면한 현대 사회에서, 이러한 이론적 자산을 창의적으로 재해석하고 발전시켜 나가는 것이 중요하다. 궁극적으로는 공공가치 창출과 사회문제 해결이라는 본질적 목표를 위해 효율성, 민주성, 혁신성을 균형 있게 추구하는 새로운, 통합적 행정 패러다임의 발전이 요구된다.