정치제도론 4. 역사적 제도주의: 경로의존에서 점진적 변화까지

역사적 제도주의의 등장 배경

1980년대 후반과 1990년대 초반, 정치학계에는 새로운 제도주의 접근법이 등장했다. 그중에서도 역사적 제도주의는 제도의 역사적 발전과 진화 과정에 주목하면서 독특한 위치를 차지했다. 이 접근법은 행태주의의 탈역사적 경향과 합리적 선택 이론의 기능주의적 설명을 모두 비판하면서 등장했다.

역사적 제도주의자들은 "역사가 중요하다"는 기본 전제에서 출발한다. 그들은 현재의 정치 현상을 이해하기 위해서는 과거의 제도적 선택과 그것이 만들어낸 경로를 추적해야 한다고 주장한다. 특히 초기의 제도적 선택이 이후의 발전 경로를 제약하고 형성한다는 점을 강조한다.

이러한 관점은 비교정치학에서 특히 유용했다. 왜 비슷한 조건을 가진 국가들이 서로 다른 정치적, 경제적 결과를 보이는지 설명하는 데 역사적 제도주의는 강력한 분석틀을 제공했다. 복지국가의 다양성, 산업화 경로의 차이, 민주화 과정의 상이함 등을 설명하는 데 이 접근법이 널리 활용되었다.

경로의존의 개념과 메커니즘

경로의존(path dependence)은 역사적 제도주의의 핵심 개념이다. 폴 피어슨은 경로의존을 "역사적 순서가 중요한 사회적 과정"으로 정의한다. 즉, 어떤 사건이나 선택이 언제 일어났는지가 그 결과에 결정적인 영향을 미친다는 것이다.

경로의존의 고전적 사례는 QWERTY 키보드 배열이다. 이 배열은 기술적으로 최적이 아님에도 불구하고 초기에 확립된 표준이 되면서 지금까지 유지되고 있다. 정치 제도에서도 비슷한 현상이 나타난다. 한번 형성된 제도는 그것이 최선이 아니더라도 쉽게 바뀌지 않는다.

경로의존을 만드는 메커니즘으로는 다음과 같은 것들이 있다:

첫째, 높은 초기 설립 비용과 낮은 운영 비용이다. 제도를 처음 만들 때는 많은 비용이 들지만, 일단 만들어지면 유지하는 것이 더 저렴하다.

둘째, 학습 효과와 조정 효과다. 사람들이 기존 제도에 적응하고 그것을 중심으로 기대와 행동을 조정하면서 제도가 강화된다.

셋째, 적응적 기대다. 제도가 지속될 것이라는 기대가 실제로 제도의 지속을 가져온다.

넷째, 네트워크 외부성이다. 더 많은 사람들이 특정 제도를 사용할수록 그 제도의 가치가 증가한다.

임계적 전환점(Critical Junctures)

역사적 제도주의에서 또 다른 중요한 개념은 임계적 전환점이다. 이는 구조적 제약이 완화되고 행위자들의 선택이 특히 중요해지는 역사적 순간을 말한다. 전쟁, 경제 위기, 혁명 같은 중대한 사건들이 임계적 전환점을 만들어낸다.

임계적 전환점에서 이루어진 제도적 선택은 이후 오랜 기간 동안 정치적 발전을 규정한다. 예를 들어, 제2차 세계대전 이후 유럽 국가들의 복지국가 설계는 각국의 복지 체제 발전에 지속적인 영향을 미쳤다. 마찬가지로 민주화 과정에서 채택된 선거 제도나 정당 체계는 이후 정치 경쟁의 양상을 결정했다.

루스 콜리어와 데이비드 콜리어는 라틴아메리카 국가들의 노동 체제 형성을 연구하면서 임계적 전환점 개념을 발전시켰다. 그들은 1930-40년대의 노동 통합 방식이 이후 각국의 정치 체제 발전에 결정적인 영향을 미쳤다고 주장했다.

제도의 안정성과 변화

역사적 제도주의는 초기에 제도의 안정성과 지속성을 강조했다. 경로의존 개념은 제도가 한번 형성되면 쉽게 바뀌지 않는 이유를 설명하는 데 유용했다. 하지만 이러한 관점은 제도 변화를 설명하는 데 한계가 있었다.

이 문제를 해결하기 위해 역사적 제도주의자들은 제도 변화의 다양한 양상을 탐구하기 시작했다. 캐슬린 실렌은 제도 변화를 네 가지 유형으로 구분했다:

첫째, 단절적 변화(displacement)는 기존 제도가 새로운 제도로 완전히 대체되는 경우다.

둘째, 층화(layering)는 기존 제도 위에 새로운 요소가 추가되면서 점진적으로 제도의 성격이 변하는 경우다.

셋째, 표류(drift)는 제도 자체는 변하지 않지만 환경 변화로 인해 제도의 효과가 달라지는 경우다.

넷째, 전환(conversion)은 제도의 형식은 유지되지만 그 목적이나 기능이 변화하는 경우다.

점진적 제도 변화 이론

제임스 마호니와 캐슬린 실렌은 점진적 제도 변화 이론을 체계화했다. 그들은 제도 변화가 항상 외부 충격이나 위기의 결과가 아니며, 내생적이고 점진적인 과정을 통해서도 일어날 수 있다고 주장했다.

점진적 변화를 만드는 행위자들을 네 가지 유형으로 분류했다:

첫째, 반란자(insurrectionaries)는 기존 제도를 적극적으로 거부하고 새로운 제도를 추구한다.

둘째, 공생자(symbionts)는 기존 제도에 기생하면서 그것을 자신의 이익을 위해 활용한다.

셋째, 전복자(subversives)는 표면적으로는 규칙을 따르면서도 실제로는 제도를 약화시킨다.

넷째, 기회주의자(opportunists)는 제도의 모호성을 이용해 자신의 이익을 추구한다.

이러한 행위자들의 전략적 행동이 누적되면서 제도는 점진적으로 변화한다. 이 이론은 제도의 안정성과 변화를 동시에 설명할 수 있다는 점에서 중요한 진전이었다.

제도의 상호보완성과 제도적 배열

역사적 제도주의자들은 개별 제도뿐만 아니라 제도들 간의 관계에도 주목한다. 특히 제도적 상호보완성(institutional complementarity) 개념이 중요하다. 이는 서로 다른 영역의 제도들이 상호 강화하는 관계를 형성한다는 것이다.

피터 홀과 데이비드 소스키스는 자본주의 다양성 연구에서 이 개념을 발전시켰다. 그들은 자유시장경제와 조정시장경제가 각각 다른 제도적 배열을 가지며, 이 배열 내의 제도들이 서로를 보완한다고 주장했다. 예를 들어, 조정시장경제에서는 장기적 고용관계, 협력적 노사관계, 은행 중심 금융시스템이 서로를 강화한다.

제도적 상호보완성은 제도 변화의 어려움을 설명하는 또 다른 요인이 된다. 한 영역의 제도를 바꾸려면 다른 영역의 제도들도 함께 변화해야 하기 때문이다.

권력과 제도의 관계

역사적 제도주의는 제도와 권력의 관계를 중시한다. 제도는 단순히 효율성을 위한 장치가 아니라 권력관계를 반영하고 재생산하는 메커니즘이다. 테다 스카치폴은 국가 제도가 특정 집단의 이익을 다른 집단보다 더 잘 대변하도록 구조화되어 있다고 주장했다.

제도는 권력 자원을 불균등하게 배분한다. 어떤 행위자들은 제도적 위치로 인해 더 많은 영향력을 행사할 수 있고, 다른 행위자들은 배제되거나 주변화된다. 이러한 권력의 불균등한 배분은 시간이 지나면서 더욱 고착화되는 경향이 있다.

또한 제도는 특정한 이익과 아이디어를 특권화한다. 정책 결정 과정의 제도적 규칙은 어떤 이슈는 의제로 상정되고 어떤 이슈는 배제되는지를 결정한다. 이를 통해 제도는 "편향의 동원"을 만들어낸다.

아이디어와 제도의 상호작용

초기 역사적 제도주의는 물질적 이익과 권력관계에 초점을 맞추었지만, 점차 아이디어의 역할에도 주목하기 시작했다. 마크 블라이스는 경제 위기 상황에서 아이디어가 제도 변화의 방향을 결정하는 중요한 역할을 한다고 주장했다.

아이디어는 여러 방식으로 제도와 상호작용한다. 첫째, 아이디어는 행위자들이 자신의 이익을 해석하는 틀을 제공한다. 둘째, 위기 상황에서 아이디어는 불확실성을 줄이고 행동의 지침을 제공한다. 셋째, 아이디어는 제도 변화의 정당성을 제공한다.

비비엔 슈미트는 "담론적 제도주의"를 제안하면서 아이디어와 담론이 제도 변화의 중요한 동인이 될 수 있다고 주장했다. 정책 엘리트들의 조정 담론과 대중을 향한 의사소통 담론이 제도 변화를 촉진하거나 저해할 수 있다는 것이다.

역사적 제도주의의 방법론

역사적 제도주의는 특정한 방법론을 고수하기보다는 다양한 방법을 활용한다. 주로 사용되는 방법은 다음과 같다:

첫째, 비교역사분석이다. 소수의 사례를 심층적으로 비교하면서 인과 메커니즘을 추적한다.

둘째, 과정 추적(process tracing)이다. 특정 결과가 나타나기까지의 인과 과정을 상세히 재구성한다.

셋째, 역사적 서사다. 제도의 형성과 발전 과정을 시간의 흐름에 따라 서술한다.

넷째, 반사실적 분석이다. "만약 다른 선택이 이루어졌다면"이라는 가정을 통해 경로의존의 중요성을 보여준다.

이러한 방법들은 제도의 복잡성과 역사성을 포착하는 데 적합하다. 하지만 일반화의 한계와 인과관계 입증의 어려움이라는 비판도 받는다.

역사적 제도주의의 기여와 한계

역사적 제도주의는 정치학에 여러 중요한 기여를 했다. 첫째, 시간과 순서의 중요성을 부각시켰다. 둘째, 제도의 지속성과 변화를 동시에 설명할 수 있는 이론적 도구를 제공했다. 셋째, 권력과 불평등의 문제를 제도 분석의 중심에 놓았다. 넷째, 거시적 구조와 미시적 행위를 연결하는 중범위 이론을 발전시켰다.

하지만 한계도 있다. 첫째, 언제 경로의존이 작동하고 언제 변화가 가능한지에 대한 명확한 이론이 부족하다. 둘째, 제도의 기원을 설명하는 데 어려움이 있다. 셋째, 행위자의 전략적 선택을 충분히 고려하지 못한다는 비판을 받는다.

다른 제도주의와의 대화

최근 역사적 제도주의는 다른 제도주의 접근법들과 활발히 대화하고 있다. 합리적 선택 제도주의의 게임이론적 통찰을 수용하면서도 역사적 맥락의 중요성을 강조한다. 사회학적 제도주의의 문화적, 인지적 요소를 받아들이면서도 권력과 이익의 역할을 간과하지 않는다.

이러한 이론적 통합의 시도는 제도 연구를 더욱 풍부하게 만들고 있다. 예를 들어, 역사적 제도주의자들은 이제 제도가 행위자들의 선호 자체를 형성한다는 점을 인정하면서도, 행위자들이 제도를 전략적으로 활용하고 변화시킬 수 있다는 점도 고려한다.

21세기의 도전과 과제

역사적 제도주의는 21세기의 새로운 도전들에 직면해 있다. 세계화, 디지털화, 기후변화 같은 거대한 변화들은 기존의 제도적 배열을 흔들고 있다. 이러한 상황에서 역사적 제도주의는 어떻게 적실성을 유지할 수 있을까?

일부 학자들은 초국가적 제도와 글로벌 거버넌스에 역사적 제도주의를 적용하려 시도하고 있다. 다른 학자들은 디지털 플랫폼이나 알고리즘 같은 새로운 형태의 제도를 분석하는 데 이 접근법을 활용하고 있다. 또한 제도적 회복력(institutional resilience)이나 적응력(adaptive capacity) 같은 새로운 개념들도 개발되고 있다.

역사적 제도주의의 핵심 통찰 - 역사가 중요하고, 타이밍이 중요하며, 제도는 권력관계를 반영한다는 것 - 은 여전히 유효하다. 다만 이러한 통찰을 새로운 현실에 맞게 발전시키고 적용하는 것이 앞으로의 과제가 될 것이다.