디지털미디어사회 12. 플랫폼 규제와 정책: 디지털 게이트키퍼 통제와 디지털 시장법의 도전

플랫폼 규제의 필요성과 도전

디지털 플랫폼은 현대 사회의 필수 인프라로 자리 잡았다. 구글, 페이스북(메타), 아마존, 애플 등 초대형 플랫폼 기업들은 단순한 기업을 넘어 디지털 경제 시스템의 기반이자 사회적 커뮤니케이션의 중심축으로 작동한다. 이들의 급격한 성장과 권력 집중은 새로운 형태의 규제 필요성을 제기했고, 전 세계 정부와 규제 기관들은 이에 대응하기 위한 다양한 정책을 모색하고 있다.

플랫폼 규제는 다음과 같은 핵심적 이유로 필요성이 대두되었다:

1. 시장 독점과 경쟁 제한: 네트워크 효과와 데이터 축적의 선순환으로 인해 플랫폼 시장은 '승자독식' 구조로 변모했다. 이는 시장 진입장벽을 높이고 혁신을 저해할 수 있다.
2. 게이트키퍼 권력: 플랫폼 기업들은 디지털 생태계의 '게이트키퍼'로서 정보 흐름, 상품 접근, 비즈니스 기회를 통제한다. 이러한 게이트키퍼 권력은 사용자와 비즈니스 파트너에 대한 불공정한 조건을 강제할 위험이 있다.
3. 데이터 권력과 프라이버시 문제: 방대한 양의 개인 데이터 수집과 활용은 프라이버시 침해뿐 아니라 데이터 기반 권력의 집중으로 이어진다.
4. 알고리즘 영향력: 플랫폼의 알고리즘은 정보 접근, 소비자 선택, 여론 형성 등에 막대한 영향을 미치지만, 그 작동 방식은 대체로 불투명하다.
5. 초국가적 권력: 플랫폼 기업들은 국경을 넘어 작동하며, 개별 국가의 법과 규제를 회피할 수 있는 구조적 위치를 점한다.

그러나 플랫폼 규제는 다음과 같은 복잡한 도전에 직면해 있다:

1. 혁신과 규제의 균형: 과도한 규제는 혁신을 저해할 위험이 있는 반면, 부족한 규제는 시장 권력 남용을 방치할 수 있다.
2. 기술적 복잡성: 플랫폼과 알고리즘의 기술적 복잡성은 효과적인 규제 설계를 어렵게 한다.
3. 관할권 문제: 디지털 플랫폼의 초국가적 특성은 국가 단위 규제의 효과성을 제한한다.
4. 사업자 지위의 모호성: 플랫폼이 중립적 중개자인지, 적극적 게이트키퍼인지에 대한 사업자 지위가 모호하다.
5. 규제 시차(regulatory lag): 급속한 기술 변화 속도에 비해 규제 체계의 발전은 항상 뒤처지는 경향이 있다.

이러한 복잡한 도전 속에서, 세계 각국은 자국의 정치적, 경제적, 문화적 맥락에 맞는 플랫폼 규제 정책을 발전시키고 있다.

플랫폼 규제의 주요 접근법

플랫폼 규제에는 다양한 접근법이 존재하며, 각 접근법은 서로 다른 문제의식과 정책 목표를 반영한다. 주요 접근법은 다음과 같이 분류할 수 있다:

1. 경쟁법적 접근

경쟁법적 접근은 전통적인 반독점법을 디지털 플랫폼의 맥락에 적용하거나 확장하는 방식이다. 이 접근법의 핵심 요소는 다음과 같다:

• 시장 지배력 평가: 디지털 플랫폼의 시장 지배력을 어떻게 정의하고 측정할 것인가? 전통적인 가격 중심 분석을 넘어, 데이터 접근성, 네트워크 효과, 멀티호밍(multi-homing) 비용 등을 고려한 새로운 평가 방식이 필요하다.
• 합병 심사 강화: 잠재적 경쟁자를 초기에 인수하는 '킬러 인수(killer acquisitions)' 전략에 대한 면밀한 심사가 필요하다. 페이스북의 인스타그램, 왓츠앱 인수 등은 사후적으로 경쟁 제한 효과가 큰 것으로 평가된다.
• 구조적 분리: 특히 극단적인 접근법으로, 플랫폼 기업의 다양한 사업 영역을 분리하는 방안이 제기된다. 예를 들어 아마존의 마켓플레이스와 자체 브랜드 사업 분리, 구글의 검색 엔진과 광고 사업 분리 등이 논의된다.
• 데이터 접근성 보장: 데이터 독점이 진입장벽이 되는 상황에서, 경쟁 활성화를 위해 데이터 공유나 접근성 보장을 의무화하는 접근이다.

2. 섹터별 규제 접근

섹터별 규제 접근은 플랫폼의 특수성을 반영한 새로운 형태의 규제 체계를 구축하는 방식이다. 이는 다음과 같은 요소를 포함한다:

• 사전 규제(Ex-ante regulation): 문제가 발생한 후 대응하는 사후 규제보다, 특정 의무와 금지 행위를 사전에 정의하는 접근법이다. EU의 디지털시장법(DMA)이 대표적이다.
• 게이트키퍼 규제: 특정 규모와 영향력을 가진 플랫폼을 '게이트키퍼'로 지정하고 특별한 의무를 부과하는 방식이다. 이는 모든 플랫폼이 아닌 핵심적인 통로 역할을 하는 대형 플랫폼에 집중한다.
• 행동적 의무 부과: 데이터 이동성 보장, 상호운용성 의무화, 자사 서비스 우대 금지, 서드파티 앱스토어 허용 등 구체적인 행동 의무를 부과한다.

3. 미디어·콘텐츠 규제 접근

플랫폼을 미디어 사업자로 보고 콘텐츠 관련 책임과 의무를 부과하는 접근법이다:

• 유해 콘텐츠 관리 의무: 혐오 표현, 테러리즘, 불법 콘텐츠 등에 대한 모니터링과 삭제 의무를 부과한다. EU의 디지털서비스법(DSA)이 대표적이다.
• 미디어 다양성 보장: 알고리즘 추천이 미디어 다양성과 여론 다양성에 미치는 영향을 관리하기 위한 규제이다.
• 언론사-플랫폼 관계 규제: 호주의 '뉴스 미디어 협상법'처럼 플랫폼이 뉴스 콘텐츠에 대해 언론사에 보상하도록 의무화하는 접근이다.

4. 프라이버시·데이터 보호 접근

개인정보 보호와 데이터 거버넌스에 초점을 맞춘 접근법이다:

• 데이터 최소화와 목적 제한: EU의 GDPR처럼 데이터 수집과 활용에 제한을 두는 규제이다.
• 알고리즘 투명성과 설명 의무: 자동화된 의사결정의 투명성과 설명가능성을 요구하는 접근이다.
• 개인정보 자기결정권 강화: 데이터 이동권, 삭제권 등 개인의 데이터 통제권을 강화하는 방식이다.

5. 자율규제와 공동규제 접근

정부 주도의 하향식 규제가 아닌, 산업계 참여와 다중 이해관계자 접근법이다:

• 행동 강령(Code of Conduct): 업계가 스스로 행동 강령을 마련하고 준수하는 방식이다.
• 공동규제(Co-regulation): 정부와 업계가 공동으로 규제 체계를 설계하고 운영하는 방식이다.
• 다중 이해관계자 거버넌스: 정부, 기업, 시민사회, 기술 전문가 등 다양한 이해관계자가 참여하는 거버넌스 모델이다.

이러한 다양한 접근법은 상호배타적이기보다는 상호보완적인 경우가 많으며, 실제 정책은 이들의 조합으로 이루어지는 경우가 많다. 어떤 접근법이 효과적인지는 각국의 정치적, 경제적, 문화적 맥락과 규제 목표에 따라 달라진다.

EU의 디지털시장법(Digital Markets Act)과 게이트키퍼 규제

유럽연합(EU)의 디지털시장법(Digital Markets Act, DMA)은 플랫폼 규제에 있어 가장 포괄적이고 야심찬 시도로 평가된다. 2022년 채택되어 2024년 3월 7일부터 완전히 적용되는 이 법은 '게이트키퍼(gatekeeper)' 지위를 가진 대형 디지털 플랫폼에 대한 강력한 사전 규제 체계를 도입했다.

DMA의 핵심 개념과 접근법

1. 게이트키퍼 개념의 도입: DMA는 디지털 생태계에서 핵심 통로 역할을 하는 대형 플랫폼을 '게이트키퍼'로 정의하고 규제한다. 게이트키퍼 지정은 다음 세 가지 조건을 기준으로 한다:
   • EU 내 연간 매출 75억 유로 이상 또는 시가총액 750억 유로 이상
   • 최종 사용자 4,500만 명 이상 및 비즈니스 사용자 1만 명 이상을 보유한 핵심 플랫폼 서비스 제공
   • 지속적이고 확고한 게이트키퍼 지위 보유(일반적으로 3년 연속)
2. 핵심 플랫폼 서비스: DMA가 규제 대상으로 지정한 핵심 플랫폼 서비스는 다음과 같다:
   • 온라인 중개 서비스(앱스토어, 마켓플레이스 등)
   • 온라인 검색 엔진
   • 소셜 네트워킹 서비스
   • 비디오 공유 플랫폼 서비스
   • 운영체제
   • 웹 브라우저
   • 가상 비서
   • 클라우드 컴퓨팅 서비스
   • 온라인 광고 서비스
3. 사전 규제 방식(Ex-ante regulation): 문제가 발생한 후 대응하는 기존의 경쟁법 접근과 달리, DMA는 게이트키퍼의 행위를 사전에 규제하는 방식을 취한다. 이는 디지털 시장의 빠른 변화와 '틸팅(tipping)' 효과(시장이 빠르게 독점으로 기울어지는 현상)에 대응하기 위한 접근이다.

DMA의 주요 의무사항과 금지행위

DMA는 게이트키퍼에게 다음과 같은 구체적인 의무사항과 금지행위를 규정한다:

의무사항(Do's)

1. 데이터 이동성 보장: 사용자가 자신의 데이터를 다른 서비스로 이동할 수 있도록 보장해야 한다.
2. 상호운용성 보장: 제3자 서비스가 게이트키퍼 플랫폼과 상호작용할 수 있도록 필요한 도구와 접근권을 제공해야 한다. 특히 메시징 서비스의 상호운용성이 강조된다.
3. 비즈니스 사용자 데이터 접근권: 비즈니스 사용자가 자신의 활동과 관련해 생성된 데이터에 접근할 수 있도록 해야 한다.
4. 광고 투명성: 광고주와 퍼블리셔에게 광고 서비스 가격과 보상에 대한 정보를 투명하게 제공해야 한다.

금지행위(Don'ts)

1. 자사 서비스 우대 금지: 자사 제품과 서비스를 제3자 제품보다 우대하는 행위(자기선호, self-preferencing)를 금지한다. 예: 구글 검색 결과에서 구글 쇼핑 서비스 우대
2. 데이터 사일로화 금지: 서로 다른 서비스에서 수집한 개인 데이터를 사용자 동의 없이 결합하는 행위를 금지한다.
3. 앱 스토어 제한 금지: 개발자가 앱스토어 외부에서 더 유리한 조건으로 콘텐츠나 구독을 제공하는 것을 막는 행위(안티스티어링 조항)를 금지한다.
4. 선탑재 애플리케이션 의무 금지: 특정 애플리케이션을 의무적으로 설치하도록 요구하는 행위를 금지한다.
5. 제3자 앱스토어 차단 금지: 사용자가 제3자 앱스토어를 설치하고 사용하는 것을 막는 행위를 금지한다.
6. 플랫폼 데이터 활용 제한: 비즈니스 사용자와 경쟁하는 서비스를 제공할 때 해당 비즈니스 사용자의 데이터를 활용하는 행위를 금지한다.

DMA 시행과 벌칙

• 강력한 집행 권한: 유럽 집행위원회는 게이트키퍼 지정, 조사, 벌금 부과 등 광범위한 집행 권한을 갖는다.
• 높은 벌금: 위반 시 전 세계 연간 매출액의 최대 10%까지 벌금 부과가 가능하며, 반복 위반 시 최대 20%까지 벌금이 상향될 수 있다.
• 구조적 조치: 반복적 위반 시 기업 분할과 같은 구조적 조치도 가능하다.

DMA의 의의와 영향

DMA는 다음과 같은 점에서 중요한 의의를 갖는다:

1. 글로벌 표준 설정: EU의 규제가 '브뤼셀 효과(Brussels Effect)'를 통해 글로벌 표준으로 확산될 가능성이 있다.
2. 규제 패러다임 전환: 사후적 경쟁법 집행에서 사전적 행위 규제로의 패러다임 전환을 보여준다.
3. 디지털 주권 강화: EU는 DMA를 통해 미국과 중국 기업이 지배하는 디지털 시장에서 유럽의 주권을 강화하려는 의도를 갖고 있다.
4. 생태계 경쟁 촉진: 개별 서비스 단위의 경쟁이 아닌, 디지털 생태계 차원의 경쟁을 촉진하는 접근법을 취하고 있다.

DMA는 아직 완전히 시행 단계에 들어간 지 얼마 되지 않았으며, 그 실질적 효과는 시간을 두고 평가해야 할 것이다. 하지만 이미 애플, 구글 등 대형 플랫폼 기업들은 DMA 준수를 위한 서비스 변경을 발표하고 있어, 글로벌 디지털 시장에 상당한 변화를 가져올 것으로 예상된다.

미국의 플랫폼 규제 접근법

미국은 전통적으로 기업 활동에 대한 규제를 최소화하는 자유주의적 접근을 취해왔으나, 최근 빅테크 기업들의 권력 집중에 대한 우려가 커지면서 규제 기조에 변화가 나타나고 있다. 미국의 플랫폼 규제 접근법은 유럽과 달리 포괄적인 새 법률 제정보다는 기존 반독점법의 강화된 적용과 소송을 통한 접근이 특징적이다.

반독점법 집행 강화

1. 주요 반독점 소송:
   • 구글 검색 독점 소송(2020): 법무부와 여러 주 정부가 구글의 검색 시장 독점에 대해 제기한, 20년 만의 대형 반독점 소송이다. 구글이 애플 등 기기 제조사에 막대한 금액을 지불하고 기본 검색엔진 지위를 확보한 행위가 독점을 유지하기 위한 불법 행위라고 주장한다.
   • 페이스북 독점 소송(2020): 연방거래위원회(FTC)와 46개 주가 페이스북의 인스타그램, 왓츠앱 인수가 반경쟁적이었다고 주장하는 소송을 제기했다. 이 소송은 이미 완료된 인수에 대한 사후적 해체까지 요구하는 강경한 입장을 취하고 있다.
   • 애플 앱스토어 소송: 에픽게임즈가 제기한 소송을 시작으로, 앱스토어의 30% 수수료와 인앱결제 강제에 대한 법적 도전이 이어지고 있다.
2. 반독점법 해석의 변화:
   • 소비자 후생 기준의 재검토: 1980년대부터 지배적이었던 '소비자 가격 중심' 반독점 접근법에서 벗어나, 데이터 독점, 혁신 저해, 공급자 착취 등 더 넓은 경쟁 해악을 고려하는 방향으로 변화하고 있다.
   • 킬러 인수에 대한 경계 강화: 잠재적 경쟁자를 초기에 인수하는 '킬러 인수'에 대한 심사가 강화되고 있다.
3. 독점적 지위의 재정의: 디지털 플랫폼 맥락에서 시장 지배력을 어떻게 정의할 것인지에 대한 재검토가 이루어지고 있다. 무료 서비스, 다면적 시장, 데이터 통제 등 전통적 시장 분석으로 포착하기 어려운 요소들을 고려하는 방향으로 변화하고 있다.

입법 동향

비록 포괄적인 플랫폼 규제법은 아직 통과되지 않았지만, 여러 법안이 제안되고 있다:

1. 미국 혁신 및 선택 온라인법(American Innovation and Choice Online Act): 자사 서비스 우대(self-preferencing) 금지 등을 주요 내용으로 하는 법안이다.
2. 개방적 앱 마켓법(Open App Markets Act): 애플과 구글의 앱스토어 독점에 대응하기 위한 법안으로, 대체 앱스토어 허용, 인앱결제 강제 금지 등을 주요 내용으로 한다.
3. 플랫폼 경쟁 및 기회법(Platform Competition and Opportunity Act): 대형 플랫폼의 인수합병을 제한하는 내용을 담고 있다.

이러한 법안들은 초당적 지지를 받는 경우도 있으나, 정치적 교착 상태와 업계의 강력한 로비로 인해 입법 과정이 지연되고 있다.

섹션 230 개정 논의

커뮤니케이션품위법(Communications Decency Act) 섹션 230은 플랫폼이 사용자가 게시한 콘텐츠에 대해 법적 책임을 지지 않도록 보호하는 조항이다. 이 조항은 인터넷 발전의 중요한 기반이 되었으나, 최근 다음과 같은 이유로 개정 논의가 활발하다:

1. 정치적 편향성 논란: 보수 진영에서는 플랫폼의 콘텐츠 조정이 정치적으로 편향되어 있다고 주장하며 섹션 230 개정을 요구한다.
2. 유해 콘텐츠 확산: 진보 진영에서는 플랫폼이 혐오 표현, 허위정보 등 유해 콘텐츠 확산을 방지하는 데 더 많은 책임을 져야 한다고 주장한다.
3. 아동 보호: 아동 대상 유해 콘텐츠와 착취 방지를 위한 플랫폼 책임 강화 요구가 있다.

그러나 섹션 230 개정은 표현의 자유와 콘텐츠 규제 사이의 균형, 기술적 실현 가능성 등 복잡한 문제를 내포하고 있어 신중한 접근이 필요하다.

연방-주 정부 간 규제 역학

미국의 플랫폼 규제는 연방 차원의 포괄적 접근이 지연되는 가운데, 주 정부 차원의 규제가 선도적 역할을 하는 모습을 보인다:

1. 캘리포니아 소비자 프라이버시법(CCPA): 유럽의 GDPR에 영향을 받아 개인정보 보호를 강화한 캘리포니아주의 법률로, 데이터 수집과 활용에 대한 투명성과 소비자 통제권을 강화했다.
2. 텍사스, 플로리다의 소셜미디어 규제: 소셜미디어 플랫폼의 콘텐츠 조정 방식을 규제하려는 시도가 이루어지고 있으나, 표현의 자유와 관련한 헌법적 문제로 법적 도전에 직면해 있다.
3. 뉴욕의 알고리즘 규제 시도: 채용 등에 사용되는 알고리즘의 편향성과 차별을 방지하기 위한 규제 시도가 이루어지고 있다.

미국 접근법의 특징과 전망

미국의 플랫폼 규제 접근법은 다음과 같은 특징을 보인다:

1. 사후적 접근: EU의 사전 규제와 달리, 문제가 발생한 후 법적 소송과 판례를 통해 대응하는 사후적 접근이 주를 이룬다.
2. 판례법 중시: 새로운 법률 제정보다는 기존 반독점법의 해석과 적용을 통한 접근을 선호한다.
3. 연방주의적 실험: 다양한 주 정부의 규제 실험을 통해 효과적인 접근법을 모색하는 '연방주의의 실험실' 특성을 보인다.
4. 표현의 자유 강조: 헌법 제1수정안에 기반한 표현의 자유 보호가 콘텐츠 규제에 있어 중요한 제약 요소로 작용한다.

바이든 행정부는 출범 초기부터 빅테크 규제에 강경한 입장을 보이며 반독점 기관 수장에 진보적 인사들을 임명했다. 그러나 포괄적인 입법은 지연되고 있어, 당분간은 개별 주(州) 차원의 규제 실험이 미국 내 플랫폼 규제의 주요 동력이 될 것으로 보인다.

미국 접근법의 특징과 전망

1. 사후적·판례 중심 대응
   플랫폼 문제 발생 후 소송과 판례를 통해 규제 영역을 넓히고 있으나, 이 과정은 시간이 오래 걸려 신속한 대응에는 한계가 있다.
2. 연방주의 실험실(Federalism as Laboratory)
   캘리포니아, 뉴욕, 텍사스 등 주요 주들이 각기 다른 규제 방안을 시도하며, 그 결과들이 향후 연방 차원 입법 논의에 반영될 가능성이 높다.
3. 표현의 자유와 개인정보 보호의 균형
   1차 수정헌법상의 표현의 자유가 강하게 보호되는 환경에서, 유해 콘텐츠 규제와 개인정보 보호 강화 간 균형점을 찾는 것이 핵심 과제다.
4. 기술·경제 환경과의 조화
   급변하는 디지털 시장 상황에서 반독점법과 개인정보법이 시장 혁신을 저해하지 않도록 조율하는 것이 중요하다.

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플랫폼 규제는 EU의 DMA와 미국의 반독점·주별 규제 실험이 보여주듯, 국가별 정치·법제·문화적 맥락에 따라 매우 다르게 전개되고 있다. 앞으로 다음과 같은 과제가 남아 있다:

1. 글로벌 협력 체계 구축
   초국가적 플랫폼의 특성에 대응하기 위해, 주요국 규제 당국 간 협의와 공조 메커니즘을 강화할 필요가 있다.
2. 기술·데이터 거버넌스 통합
   반독점, 개인정보, 콘텐츠 규제 등을 통합적으로 고려하는 거버넌스 프레임워크를 설계함으로써, 규제 사각지대를 최소화해야 한다.
3. 이해관계자 포용적 거버넌스
   기업·정부·시민사회·학계가 함께 참여하는 공동규제(Co-regulation) 모델을 발전시켜, 규제의 정당성과 실효성을 높일 필요가 있다.
4. 미래 기술 대비 규제 유연성 확보
   AI, 메타버스, 블록체인 등 신기술의 등장에 대비해, 규제 체계가 지나치게 경직되지 않도록 ‘원칙 기반 규제(principles-based regulation)’로 전환할 필요가 있다.

디지털 경제 시대에 플랫폼은 사회·경제·정치 전반에 깊숙이 스며들어 있다. 이에 맞춰 규제 전략 역시 전통적 경쟁법을 뛰어넘어, 다층적이고 유연한 접근법을 모색해야 한다. 플랫폼 규제란 궁극적으로 ‘공정하고 혁신적인 디지털 시장’을 만드는 일이며, 이를 위해 글로벌 협력과 가치 기반의 거버넌스가 더욱 중요해질 것이다.

결론

플랫폼 규제와 정책은 디지털 경제와 사회 통합의 핵심 과제를 해결하기 위한 중요한 수단이다. EU의 DMA가 게이트키퍼 사전 규제를 통해 디지털 시장의 공정 경쟁과 사용자 권리를 강화하려 한다면, 미국은 반독점 소송과 주(州) 차원의 실험적 규제를 통해 사후적 대응과 연방주의 실험실의 효용을 모색한다. 양국 접근법 모두 혁신과 규제의 균형, 초국가적 플랫폼 권력 통제, 개인정보·콘텐츠 안전 보장을 주요 목표로 삼고 있으며, 앞으로 글로벌 협력 체계 구축과 원칙 기반 규제로의 전환이 필수적이다. 궁극적으로 플랫폼 규제는 디지털 게이트키퍼의 권력 남용을 방지하고, 공정하고 투명한 디지털 시장 환경을 조성함으로써 지속 가능한 성장과 민주적 사회 실현에 기여해야 한다.