지방행정론 13. 위기관리와 지방정부

위기관리의 개념과 중요성

위기(crisis)란 조직이나 사회의 핵심 가치와 기능적 규범을 위협하고, 제한된 시간 내에 중대한 결정을 내려야 하며, 높은 불확실성 속에서 대응해야 하는 상황을 의미한다. 위기관리(crisis management)는 이러한 위기 상황을 예방하고, 대비하며, 대응하고, 복구하는 체계적인 과정과 활동을 말한다.

현대사회에서 위기관리의 중요성은 날로 증가하고 있다. 첫째, 기술의 발달과 사회의 복잡화로 인해 새로운 유형의 위험과 위기가 끊임없이 등장하고 있다. 둘째, 도시화와 인구 밀집으로 인해 재난이 발생했을 때 그 피해 규모가 급격히 확대될 수 있다. 셋째, 기후변화로 인한 자연재해의 빈도와 강도가 증가하고 있다. 넷째, 글로벌화로 인해 한 지역의 위기가 빠르게 다른 지역으로 확산되는 현상이 나타난다. 다섯째, 시민들의 안전에 대한 기대와 요구 수준이 높아지고 있다.

위기는 그 성격에 따라 자연재난, 사회재난, 복합재난으로 분류할 수 있다. 자연재난은 태풍, 홍수, 지진, 화산폭발 등 자연현상으로 인한 재난을 말한다. 사회재난은 화재, 붕괴, 폭발, 교통사고, 화학물질 유출, 전염병 등 인간의 활동이나 기술적 요인에 의한 재난을 가리킨다. 복합재난은 자연재난과 사회재난이 연쇄적으로 또는 동시에 발생하는 경우를 말한다. 예를 들어, 지진으로 인한 원자력 발전소 사고는 대표적인 복합재난이다.

위기관리의 단계는 일반적으로 예방(prevention), 대비(preparedness), 대응(response), 복구(recovery)의 4단계로 구분된다. 예방 단계는 위기의 발생 자체를 막거나 그 영향을 최소화하기 위한 활동이다. 대비 단계는 위기 발생 시 효과적으로 대응하기 위한 계획 수립, 자원 확보, 훈련 등을 포함한다. 대응 단계는 실제 위기 상황에서 인명 구조, 피해 최소화, 상황 안정화를 위한 즉각적인 활동이다. 복구 단계는 위기로 인한 피해를 복구하고 정상적인 상태로 돌아가기 위한 장단기적 활동을 의미한다.

위기관리에서 핵심적인 원칙으로는 첫째, 통합성(전체 위기관리 과정의 유기적 연계), 둘째, 협력성(다양한 주체 간 협력과 조정), 셋째, 현장성(현장 중심의 대응과 의사결정), 넷째, 주민 중심성(주민의 필요와 역량 고려), 다섯째, 학습성(경험으로부터의 지속적 학습과 개선) 등을 들 수 있다.

지방정부의 재난안전관리 체계

한국의 재난안전관리 체계는 중앙정부와 지방정부의 역할 분담과 협력을 기반으로 구축되어 있다. 「재난 및 안전관리 기본법」은 이러한 체계의 법적 기반을 제공하며, 국가와 지방자치단체의 역할과 책임을 규정하고 있다.

중앙정부 차원에서는 국무총리를 위원장으로 하는 중앙안전관리위원회가 재난 및 안전관리 정책에 관한 최고 심의기구로 기능한다. 행정안전부는 재난 및 안전관리의 주무부처로서 기본계획 수립, 제도 개선, 지방자치단체 지원 등을 담당한다. 중앙재난안전대책본부는 대규모 재난 발생 시 범정부적 대응을 위해 가동되는 조직이다.

지방정부 차원에서는 시·도지사를 본부장으로 하는 지역재난안전대책본부가 지역 내 재난대응의 총괄 조정 역할을 담당한다. 시장·군수·구청장은 시·군·구 재난안전대책본부를 운영하며 현장 대응을 지휘한다. 재난현장통합지원본부는 현장에서의 유관기관 간 협력과 조정을 담당하는 임시조직이다.

한국의 재난안전관리 체계는 2014년 세월호 참사 이후 국민안전처(현 행정안전부로 통합) 신설, 재난안전 컨트롤타워 강화, 현장대응 체계 개선 등 여러 차례의 변화를 겪었다. 특히 '현장대응 중심', '통합적 접근', '민관 협력' 등의 원칙이 강화되었다.

한국의 국가재난관리체계(NIMS, National Incident Management System)는 미국의 체계를 벤치마킹하여 도입된 표준화된 재난대응 체계이다. NIMS는 지휘통제(Command & Control), 기획정보(Planning & Intelligence), 자원관리(Resources Management), 대응지원(Response Support), 긴급생활안정(Emergency Welfare) 등 5대 기능영역으로 구성되어 있다. 이 체계는 재난 유형과 규모에 관계없이 일관된 대응 구조와 절차를 제공함으로써 효율적인 재난대응을 가능하게 한다.

지방정부의 재난안전관리 조직은 지역에 따라 다양한 형태를 취하고 있다. 대체로 안전총괄과, 재난대응과, 방재과 등의 부서가 일상적인 재난안전관리 업무를 담당하며, 재난 발생 시에는 재난안전대책본부가 가동된다. 최근에는 재난 대응뿐만 아니라 예방과 복원력 강화에 초점을 맞춘 조직 개편이 이루어지고 있다.

지방정부의 재난안전관리 예산은 일반회계와 특별회계(재난관리기금, 재해구호기금 등)로 구성된다. 재난관리기금은 「재난 및 안전관리 기본법」에 따라 최근 3년 동안의 보통세 수입결산액 평균의 1% 이상을 적립하도록 규정되어 있다. 이 기금은 재난 예방, 대비, 대응, 복구 등 다양한 용도로 사용될 수 있다.

지방정부 재난안전관리의 주요 쟁점으로는 첫째, 중앙-지방 간 권한과 책임 배분의 불균형, 둘째, 부처 간, 부서 간 분절화와 조정의 어려움, 셋째, 재정적·인적 자원의 부족, 넷째, 전문성과 역량 강화의 필요성, 다섯째, 민간 및 주민과의 협력체계 구축의 어려움 등이 있다.

재난사례와 지방정부의 대응

최근 발생한 주요 재난사례와 지방정부의 대응을 분석함으로써 실제 위기관리의 과정과 교훈을 이해할 수 있다.

2019년부터 시작된 코로나19 팬데믹은 지방정부의 재난대응 역량을 시험한 대표적 사례이다. 한국의 지방정부들은 중앙정부의 방역지침을 기반으로 하되, 지역 특성에 맞는 대응책을 마련했다. 대구시는 초기 집단감염 발생 시 병상과 의료인력 부족이라는 위기에 직면했으나, 생활치료센터 도입, 민간 의료기관 및 타 지역 의료진과의 협력을 통해 위기를 극복했다. 서울시는 적극적인 검사와 역학조사, 실시간 정보 공개, 취약계층 지원 등 선제적 대응을 통해 감염 확산을 통제했다. 제주도는 섬이라는 지리적 특성을 활용한 '청정 제주' 유지 전략을 펼쳤다.

코로나19 대응 과정에서 드러난 지방정부의 강점으로는 첫째, 지역 특성에 맞는 맞춤형 대응, 둘째, 현장 중심의 신속한 의사결정, 셋째, 지역사회 자원 동원과 협력 체계 구축, 넷째, 주민과의 효과적인 소통과 참여 유도 등을 들 수 있다. 반면, 한계점으로는 첫째, 중앙-지방 간 조정과 소통의 문제, 둘째, 광역-기초 지자체 간 역할 불명확성, 셋째, 지역 간 방역 역량과 자원의 불균형, 넷째, 장기 위기에 대한 지속가능한 대응 체계 미흡 등이 지적되었다.

2022년 폭우로 인한 서울 강남 일대 침수 사례는 도시 재난에 대한 지방정부의 대응을 보여주는 사례이다. 서울시는 기록적인 폭우로 인한 침수 피해에 직면하여 긴급 대응팀 가동, 배수 시설 긴급 복구, 이재민 구호 조치 등을 시행했다. 이 사례는 도시 내수(內水) 침수에 대한 대비가 부족했다는 점, 기후변화로 인한 극단적 강우에 대응하기 위한 인프라 개선이 필요하다는 점, 재난 예·경보와 주민 대피 체계의 개선이 필요하다는 점 등을 보여주었다.

2019년 강원도 고성·속초 산불 사례는 대형 산불에 대한 지방정부의 대응을 보여준다. 강원도는 강한 바람으로 인해 빠르게 확산된 산불에 대응하여 긴급 대피령 발령, 다중기관 합동 대응, 이재민 구호 활동 등을 실시했다. 이 사례는 기상 조건에 따른 재난 위험 예측의 중요성, 산불에 취약한 주거지역에 대한 예방 대책 강화 필요성, 광역 단위 재난 대응을 위한 자원 공유와 협력 체계 중요성 등을 보여주었다.

이러한 사례들의 공통적인 교훈으로는 첫째, 위기 발생 이전 예방과 대비의 중요성, 둘째, 다양한 기관과 주체 간 효과적인 협력과 조정의 필요성, 셋째, 신속하고 정확한 정보 공유와 소통의 중요성, 넷째, 지역사회 회복력(resilience) 강화의 필요성 등을 들 수 있다. 이러한 교훈들은 지방정부 위기관리 체계의 개선 방향을 제시한다.

팬데믹·기후위기 대응과 지방정부의 역할

코로나19 팬데믹과 기후위기는 21세기의 대표적인 글로벌 위기로, 지방정부에 새로운 도전과 기회를 제공하고 있다.

코로나19 팬데믹은 지방정부의 위기관리에 여러 중요한 교훈을 남겼다. 첫째, 공중보건 위기에 대한 지방정부의 대응 역량 강화가 필요하다. 공중보건 인프라, 방역 체계, 의료자원 관리 등에 있어 지역 단위의 준비태세가 중요하다. 둘째, 위기 상황에서 중앙-지방 간 협력과 조정을 위한 효과적인 거버넌스가 필수적이다. 셋째, 취약계층 보호를 위한 지역 맞춤형 대책이 중요하다. 넷째, 디지털 기술을 활용한 스마트 방역과 비대면 행정서비스의 중요성이 부각되었다. 다섯째, 위기 극복과 지역경제 활성화를 위한 균형 잡힌 접근이 필요하다.

팬데믹 이후 지방정부 위기관리의 새로운 방향으로는 첫째, 공중보건 위기에 대한 지역 단위 감시·대응 체계 강화, 둘째, 감염병 위기와 자연재난, 사회재난의 복합적 발생에 대비한 통합적 위기관리 접근, 셋째, 지역사회 회복력 강화를 위한 사회적 자본과 공동체 역량 구축, 넷째, 비대면 사회로의 전환에 따른 행정서비스 혁신 등을 들 수 있다.

기후위기는 지방정부에게 더욱 근본적이고 장기적인 도전을 제기한다. 기후변화로 인한 위험으로는 첫째, 극단적 기상현상(폭우, 폭염, 가뭄 등)의 증가, 둘째, 해수면 상승으로 인한 연안지역 침수 위험, 셋째, 생태계 변화와 생물다양성 감소, 넷째, 식량 및 물 안보 위협, 다섯째, 기후난민 증가와 사회적 갈등 등이 있다.

지방정부의 기후위기 대응은 완화(mitigation)와 적응(adaptation) 두 가지 측면에서 이루어진다. 완화는 온실가스 배출을 줄여 기후변화 자체를 억제하는 전략이며, 적응은 기후변화의 영향에 대비하고 그 피해를 최소화하는 전략이다.

기후위기 완화를 위한 지방정부의 주요 정책으로는 첫째, 재생에너지 확대 및 에너지 효율화, 둘째, 저탄소 교통체계 구축, 셋째, 순환경제 및 자원 재활용 촉진, 넷째, 건물 에너지 효율 개선, 다섯째, 시민 인식 제고 및 참여 확대 등이 있다. 서울시의 '원전하나줄이기' 사업, 제주도의 'Carbon Free Island 2030' 계획 등이 대표적인 사례이다.

기후위기 적응을 위한 지방정부의 주요 정책으로는 첫째, 기후변화 취약성 평가 및 적응 계획 수립, 둘째, 도시 열섬현상 저감을 위한 녹지 확대, 셋째, 물 관리 시스템 개선 및 홍수 대비 인프라 강화, 넷째, 농업 및 생태계 적응 지원, 다섯째, 기후 취약계층 보호 대책 등이 있다. 부산시의 '스펀지 도시' 사업, 강원도의 '기후변화 적응형 농업 육성' 등이 사례이다.

지방정부 기후위기 대응의 주요 쟁점으로는 첫째, 중앙-지방 간 권한과 책임 배분, 둘째, 재정적·기술적 역량 확보, 셋째, 지역 특성을 반영한 맞춤형 전략 개발, 넷째, 기후정의와 공정한 전환 보장, 다섯째, 부처 간, 지역 간 협력 체계 구축 등이 있다.

국제적으로는 C40, ICLEI 등 도시 네트워크를 통한 지방정부 간 협력이 활발히 이루어지고 있다. 이러한 네트워크는 기후위기 대응을 위한 정보 공유, 역량 강화, 공동 행동을 촉진한다. 파리협정 이후 국가결정기여(NDC) 달성에 있어 지방정부의 역할이 더욱 중요해지고 있으며, 중앙정부와 지방정부 간의 수직적 통합(vertical integration)을 통한 기후 거버넌스 강화가 강조되고 있다.

지역사회 회복력과 위기관리 혁신

지역사회 회복력(community resilience)은 위기와 재난에 직면했을 때 피해를 최소화하고 신속하게 회복할 수 있는 지역사회의 능력을 의미한다. 이는 단순한 물리적 인프라를 넘어 사회적, 경제적, 제도적, 환경적 차원을 포괄하는 종합적인 개념이다.

지역사회 회복력의 구성요소로는 첫째, 물리적 회복력(인프라, 건축물, 라이프라인 등), 둘째, 사회적 회복력(사회적 자본, 연대, 공동체 역량 등), 셋째, 경제적 회복력(다양성, 혁신성, 자원 동원력 등), 넷째, 제도적 회복력(거버넌스, 리더십, 계획 및 학습 능력 등), 다섯째, 환경적 회복력(생태계 건강성, 지속가능성 등)을 들 수 있다.

지역사회 회복력 강화를 위한 지방정부의 전략으로는 첫째, 위험요소 식별 및 취약성 평가, 둘째, 지역사회 회복력 계획 수립 및 통합, 셋째, 핵심 인프라와 서비스의 중복성(redundancy) 확보, 넷째, 사회적 자본과 공동체 네트워크 강화, 다섯째, 적응적 학습과 혁신 촉진 등이 있다.

성공적인 지역사회 회복력 구축 사례로는 첫째, 일본 효고현 고베시의 '방재복음'(1995년 한신·아와지 대지진 이후 추진된 종합적 방재·복구 시스템), 둘째, 미국 뉴올리언스의 '회복력 전략'(허리케인 카트리나 이후 개발된 도시 재건 및 회복력 강화 계획), 셋째, 네덜란드 로테르담의 '기후 적응 전략'(해수면 상승과 홍수에 대비한 혁신적 도시 설계) 등을 들 수 있다.

위기관리 혁신을 위한 기술적 접근으로는 첫째, 데이터 기반 위험 모니터링 및 예측 시스템(IoT 센서, 빅데이터 분석, AI 기반 예측 모델 등), 둘째, 재난 대응을 위한 첨단 기술(드론, 로봇, AR/VR 등), 셋째, 정보 공유 및 소통 플랫폼(재난 정보 앱, 소셜미디어 활용, 통합 재난관리 시스템 등), 넷째, 스마트 인프라 및 도시 설계(스마트 그리드, 자가 복구 네트워크, 회복력 있는 인프라 설계 등)가 있다.

서울시의 '스마트 서울 안전망', 부산시의 '재난 안전 드론 운용', 경기도의 '재난 안전 데이터 플랫폼' 등은 첨단 기술을 활용한 위기관리 혁신 사례이다. 이러한 기술적 접근은 효율성과 효과성을 높이지만, 디지털 격차, 프라이버시 문제, 기술적 취약성 등의 과제도 안고 있다.

위기관리를 위한 협력적 거버넌스 혁신으로는 첫째, 다층적 거버넌스 체계 구축(중앙-광역-기초 간 수직적 협력, 지역 간 수평적 협력), 둘째, 공공-민간-시민사회 파트너십 강화(기업, NGO, 자원봉사자 등과의 협력), 셋째, 주민 주도형 위기관리 모델 발전(주민 자율방재단, 지역 위기관리 위원회 등), 넷째, 적응적 거버넌스 체계 구축(학습과 혁신을 촉진하는 유연한 체계) 등이 있다.

전북 완주군의 '주민 주도형 안전마을', 경기도 안산시의 '재난안전 거버넌스 협의체', 부산시의 '재난 극복 민관협력 네트워크' 등은 협력적 거버넌스 혁신 사례이다. 이러한 접근은 다양한 주체들의 역량과 자원을 결합함으로써 지역사회의 위기 대응력을 높일 수 있지만, 이해관계 조정, 책임성 확보, 지속가능성 유지 등의 과제를 안고 있다.

위기관리 정책 혁신을 위한 핵심 과제로는 첫째, 사후 대응 중심에서 사전 예방 중심으로의 패러다임 전환, 둘째, 단일 재난 대응에서 복합재난 대응으로의 전환, 셋째, 정부 주도에서 거버넌스 기반 접근으로의 전환, 넷째, 경직된 시스템에서 적응적 관리 체계로의 전환, 다섯째, 물리적 인프라 중심에서 사회적 회복력 강화로의 전환 등을 들 수 있다.

결론

현대사회에서 위기관리는 지방정부의 핵심적인 기능으로 부상하고 있다. 자연재난, 사회재난, 공중보건 위기, 기후위기 등 다양한 위험에 효과적으로 대응하기 위해서는 체계적이고 혁신적인 위기관리 시스템이 필요하다.

지방정부는 위기관리의 최전선에 있다. 위기 발생 시 첫 번째 대응자로서, 그리고 지역 특성에 맞는 맞춤형 대책을 수립하고 실행하는 주체로서 그 역할이 더욱 중요해지고 있다. 특히 코로나19 팬데믹과 기후위기는 지방정부의 위기관리 역량과 체계에 새로운 도전을 제기하고 있다.

효과적인 위기관리를 위해서는 예방, 대비, 대응, 복구의 전 단계에 걸친 통합적 접근이 필요하다. 또한 정부 기관 간 협력, 민관 협력, 주민 참여 등 다양한 주체들의 협력적 거버넌스가 중요하다. 첨단 기술의 활용, 데이터 기반 의사결정, 적응적 학습과 혁신 등은 위기관리 역량을 강화하는 데 기여할 수 있다.

무엇보다 지역사회의 회복력 강화가 중요하다. 물리적 인프라를 넘어 사회적 자본, 경제적 다양성, 제도적 역량, 환경적 지속가능성을 포괄하는 종합적인 회복력 구축이 필요하다. 이를 위해서는 장기적 관점에서의 계획과 투자, 다양한 이해관계자들의 참여와 협력, 지속적인 학습과 혁신이 요구된다.

지방정부의 위기관리는 단순히 위험을 관리하고 대응하는 차원을 넘어, 지속가능하고 회복력 있는 지역사회를 만들어가는 과정이다. 이는 안전과 안녕을 넘어 지역 발전과 주민 삶의 질 향상에 기여하는 중요한 공공가치 창출 활동이라 할 수 있다.

미래의 불확실성과 위험이 증가하는 시대에, 지방정부의 위기관리 역량은 지역의 지속가능성과 회복력을 결정짓는 핵심 요소가 된다. 복합적이고 연쇄적인 재난에 효과적으로 대응하기 위해서는 예방-대비-대응-복구를 아우르는 통합적 접근과 함께, 다양한 이해관계자들의 협력적 거버넌스가 필수적이다.

지방정부는 중앙정부와의 긴밀한 협력 속에서도 지역 특성에 맞는 자율적이고 창의적인 위기관리 체계를 구축해야 한다. 또한 첨단 기술의 활용, 데이터 기반 의사결정, 주민 참여 확대 등을 통해 위기관리의 효율성과 효과성을 높여나가야 한다.

결국 위기관리는 단순한 기술적 문제가 아니라 지역사회의 근본적인 회복력과 지속가능성에 관한 문제이다. 따라서 물리적 인프라와 제도적 역량을 넘어, 사회적 자본과 공동체 역량 강화를 포함한 종합적인 접근이 필요하다. 이를 통해 지방정부는 단순히 위기에 대응하는 것을 넘어, 더 안전하고 지속가능한 지역사회를 만들어가는 적극적인 변화의 주체가 될 수 있을 것이다.