지방행정론 11. 지방공기업과 공공서비스 혁신의 새로운 패러다임

지방공기업의 개념과 유형

지방공기업은 지방자치단체가 직접 설립하거나 출자·출연하여 지역주민의 복리증진을 위한 사업을 수행하는 기업을 말한다. 지방공기업법에 따라 지방직영기업, 지방공사, 지방공단, 제3섹터 방식의 출자·출연법인 등 다양한 형태로 운영된다. 지방공기업은 공공성과 기업성이라는 두 가지 가치를 동시에 추구하는 특성을 갖는다. 공공성은 지역주민의 복리증진과 공공서비스 제공을, 기업성은 효율적 경영과 재정적 자립을 의미한다.

지방직영기업은 지방자치단체가 직접 사업을 경영하는 형태로, 상·하수도, 공영개발 등이 대표적이다. 독립채산제를 원칙으로 하나 지방자치단체 행정조직의 일부로 운영되므로 자율성에 제약이 있다. 지방공사는 법인격을 갖는 독립된 공기업으로, 지하철공사, 도시개발공사 등이 있다. 자치단체가 50% 이상 출자하며, 독립적 경영을 통해 보다 기업적인 운영이 가능하다. 지방공단은 자치단체가 100% 출자한 법인으로, 시설관리공단이 대표적이다. 수익사업보다는 자치단체 시설물의 효율적 관리·운영에 중점을 둔다. 출자·출연법인은 자치단체가 민간과 공동으로 출자하여 설립한 법인으로, 제3섹터 방식이라고도 한다. 자치단체 출자비율이 50% 미만인 경우도 있어 민간 경영기법을 적극 활용할 수 있다.

한국 지방공기업의 발전과정과 현황

한국 지방공기업의 역사는 1969년 지방공기업법 제정과 함께 시작되었다. 초기에는 상·하수도 등 필수 공공서비스를 중심으로 직영기업 형태로 운영되었다. 1980년대에는 지방공사·공단이 도입되면서 지하철, 시설관리 등으로 영역이 확대되었고, 1990년대 이후 지방자치제 부활과 함께 출자·출연법인이 급증하며 문화, 관광, 복지 등 다양한 분야로 확장되었다.

2024년 현재 전국에는 400여 개의 지방공기업이 운영 중이다. 이 중 직영기업이 약 40%, 공사·공단이 35%, 출자·출연법인이 25% 정도를 차지한다. 사업 영역별로는 상·하수도, 시설관리, 도시개발, 교통(지하철, 버스), 환경(폐기물, 하수처리), 문화·관광 등 다양한 분야에 걸쳐 있다. 최근에는 에너지(지역난방, 신재생에너지), 스마트시티, 사회주택 등 새로운 영역으로 확장되는 추세다.

재정 현황을 보면, 일부 흑자 기업도 있으나 전체적으로는 적자 구조인 경우가 많다. 특히 도시철도공사, 기초자치단체 시설관리공단 등은 만성적인 적자에 시달리고 있다. 2022년 기준 지방공기업 부채는 약 70조원으로, 특히 도시개발공사의 부채 비중이 높은 상황이다. 이는 공익적 목적의 사업 수행, 요금 현실화의 어려움, 방만 경영 등 다양한 요인이 복합적으로 작용한 결과다.

지방공기업의 거버넌스와 운영 체계

지방공기업의 거버넌스는 자치단체, 이사회, 사장(기관장), 감사 등 다층적 구조로 이루어져 있다. 자치단체는 출자자이자 관리·감독 주체로서 주요 정책과 인사에 영향력을 행사한다. 이사회는 최고 의사결정기구로 주요 경영사항을 심의·의결하며, 상임이사와 비상임이사로 구성된다. 사장은 기관을 대표하고 업무를 총괄하는 최고경영자 역할을 수행한다. 감사는 기관의 업무와 회계를 감사하는 역할을 맡는다.

지방공기업의 인사 시스템은 대체로 공개채용을 원칙으로 하나, 기관장과 임원 선임에 있어서는 정치적 요인이 개입되는 경우가 많다. 최근에는 임원추천위원회 제도를 통해 전문성과 투명성을 높이려는 노력이 있으나, 여전히 개선의 여지가 있다. 예산·회계는 독립채산제를 기본으로 하며, 기업회계 원칙을 적용한다. 그러나 공공요금 통제, 정책사업 수행 등으로 인해 완전한 재정자립이 어려운 경우가 많다.

지방공기업에 대한 평가와 감독은 다층적으로 이루어진다. 행정안전부는 매년 경영평가를 실시하여 경영성과를 측정하고 인센티브를 차등 지급한다. 자치단체는 조례에 근거하여 경영지침을 제시하고 정기·수시 감사를 실시한다. 지방의회는 행정사무감사와 예산 심의를 통해 통제 기능을 수행한다. 이러한 다층적 감독 체계는 책임성 확보에 도움이 되나, 때로는 과도한 규제로 경영 자율성을 저해한다는 비판도 있다.

민관협력과 PPP(Public-Private Partnership) 모델

민관협력(PPP)은 공공부문과 민간부문이 공동으로 공공서비스를 제공하는 방식으로, 각 섹터의 강점을 결합해 시너지를 창출하는 것을 목표로 한다. 민간의 창의성과 효율성, 공공의 공익성과 책임성을 결합하여 더 나은 서비스를 제공하고자 한다. PPP의 주요 유형으로는 민간투자사업(BTO, BTL 등), 관리위탁, 민간위탁, 사회적 협약 등이 있다.

BTO(Build-Transfer-Operate)는 민간이 시설을 건설한 후 소유권은 공공에 이전하고 일정 기간 운영권을 갖는 방식이다. 도로, 항만, 환경시설 등 수익성이 있는 시설에 주로 적용된다. BTL(Build-Transfer-Lease)은 민간이 시설을 건설하여 공공에 이전한 후, 공공이 임대료를 지급하는 방식이다. 학교, 복지시설 등 수익성이 낮은 시설에 많이 활용된다. 관리위탁은 공공이 소유한 시설의 관리·운영을 민간에게 맡기는 방식으로, 문화시설, 체육시설 등의 운영에 활용된다. 민간위탁은 공공서비스 제공 자체를 민간에게 위탁하는 방식으로, 사회복지, 환경, 문화 등 다양한 분야에 적용된다.

민관협력의 성공 사례로는 서울시 청계천 복원사업, 성남시 판교테크노밸리 조성사업, 수원시 마을르네상스 사업 등이 있다. 이들 사업은 민간의 전문성과 자본, 공공의 제도적 지원이 효과적으로 결합되어 시너지를 창출한 사례로 평가받는다. 그러나 민관협력이 항상 성공적인 것은 아니며, 목표 불일치, 책임 소재 불분명, 거버넌스 체계 미흡 등으로 실패하는 경우도 있다.

지방공기업과 SPC(Special Purpose Company) 활용

SPC(특수목적회사)는 특정 사업을 위해 설립된 법인으로, 사업 리스크를 분리하고 프로젝트 파이낸싱을 용이하게 하는 장점이 있다. 지방자치단체는 대규모 개발사업이나 인프라 구축 시 SPC를 활용하는 경우가 많다. SPC는 자치단체, 공기업, 민간기업이 공동 출자하여 설립하며, 사업 완료 후 청산하는 한시적 성격을 갖는다.

SPC의 주요 활용 분야로는 도시개발사업, 산업단지 조성, 공공주택 건설, 관광단지 개발 등이 있다. 예를 들어, 도시재생사업에서 자치단체, 도시개발공사, 민간 디벨로퍼가 공동으로 SPC를 설립하여 쇠퇴 지역을 개발하는 방식이 많이 활용된다. 또한 신재생에너지 사업에서도 자치단체, 에너지공사, 민간기업이 SPC를 설립하여 태양광, 풍력 발전소를 구축·운영하는 사례가 증가하고 있다.

SPC 활용의 장점은 사업 리스크의 분산, 민간 자본과 전문성 활용, 재원 조달의 다양화 등이다. 반면, 거버넌스 복잡화, 투명성 저하, 부채 이전을 통한 재정 책임 회피 가능성 등이 단점으로 지적된다. 따라서 SPC 설립 시에는 명확한 거버넌스 체계 구축, 투명한 정보 공개, 철저한 사업성 검증이 선행되어야 한다.

성과기반 민간위탁의 원리와 실제

성과기반 민간위탁(Performance-Based Contracting, PBC)은 투입이나 과정보다 성과와 결과에 초점을 맞춘 위탁 방식이다. 전통적 민간위탁이 비용 절감과 업무량 중심이었다면, 성과기반 위탁은 서비스 질과 정책 목표 달성 정도를 중시한다. 핵심 요소로는 명확한 성과지표 설정, 성과에 따른 보상 체계, 서비스 제공자의 자율성 보장, 체계적인 모니터링과 평가가 있다.

성과기반 민간위탁의 실행 단계는 다음과 같다. 첫째, 서비스 목표와 성과지표를 명확히 설정한다. 둘째, 공정하고 투명한 위탁자 선정 과정을 거친다. 셋째, 성과계약을 체결하고 서비스 제공 책임과 권한을 부여한다. 넷째, 지속적인 모니터링과 성과 평가를 실시한다. 다섯째, 평가 결과에 따라 인센티브를 제공하거나 시정 조치를 요구한다.

성공적인 사례로는 서울시의 '찾아가는 동주민센터' 사업 민간위탁, 부산시의 '사회서비스 품질관리' 위탁 등이 있다. 이들 사업은 명확한 성과지표 설정, 민간의 전문성 활용, 지속적인 모니터링을 통해 서비스 질을 향상시킨 사례로 평가받는다.

그러나 성과기반 민간위탁이 성공하기 위해서는 몇 가지 도전과제가 있다. 첫째, 적합한 성과지표 개발이 쉽지 않다. 특히 복지, 문화 등 질적 성과가 중요한 영역에서는 측정이 어렵다. 둘째, 계약 관리 역량이 부족한 경우가 많다. 성과 모니터링과 평가에 필요한 전문성과 체계가 미흡하다. 셋째, 단기적 성과에 치중할 우려가 있다. 측정 가능한 단기 성과에 집중하여 장기적 공익을 소홀히 할 가능성이 있다.

지방공기업 경영혁신의 주요 방향

지방공기업 경영혁신은 공공성과 기업성의 조화, 경영 효율성 제고, 투명성과 책임성 강화 등을 목표로 한다. 주요 혁신 방향은 다음과 같다. 첫째, 지배구조 개선이다. 이사회 전문성과 독립성 강화, 임원 선임 과정의 투명성 제고, 경영 자율성 확대 등이 필요하다. 둘째, 재무구조 개선이다. 부채 관리 강화, 수익 다변화, 비용 효율화, 요금 현실화 등을 통해 재정 건전성을 높여야 한다. 셋째, 성과관리 체계 고도화다. 공공가치를 반영한 성과지표 개발, 성과연동형 보상체계 구축, 경영평가 제도 개선 등이 요구된다.

혁신 추진 방식으로는 '선택과 집중' 전략이 중요하다. 핵심 사업에 역량을 집중하고 비핵심 사업은 축소·정리하는 방향이 바람직하다. 또한 유사·중복 기능을 가진 공기업 간 통합이나 기능 조정을 통해 효율성을 높일 필요가 있다. 더불어 디지털 전환, 친환경 경영 등 미래 트렌드에 대응한 혁신도 적극 추진해야 한다.

기관 유형별 혁신 방향도 차별화할 필요가 있다. 직영기업은 독립성과 전문성 강화가, 공사·공단은 경영 효율화와 재무구조 개선이, 출자·출연법인은 설립 목적에 맞는 공공성 확보가 중요하다. 또한 사업 영역별로도 차별화된 접근이 필요하다. 상·하수도 등 필수 공공서비스는 보편적 접근성과 품질 제고에, 개발 사업은 리스크 관리와 지속가능성에, 문화·관광 사업은 콘텐츠 경쟁력 강화에 초점을 맞추는 것이 바람직하다.

디지털 기술을 활용한 공공서비스 혁신

디지털 전환 시대에 지방공기업과 공공서비스도 혁신이 필요하다. 빅데이터, AI, IoT, 클라우드 등 신기술을 활용한 서비스 혁신 사례가 증가하고 있다. 대표적인 사례로는 서울교통공사의 AI 기반 지하철 안전관리 시스템, 인천환경공단의 스마트 하수처리장, 부산관광공사의 빅데이터 기반 관광서비스 플랫폼 등이 있다.

디지털 기술을 활용한 혁신 방향은 다음과 같다. 첫째, 데이터 기반 의사결정 체계 구축이다. 빅데이터를 수집·분석하여 과학적 경영과 서비스 개선에 활용해야 한다. 둘째, 스마트 인프라 구축이다. IoT 센서, 실시간 모니터링 시스템 등을 통해 인프라 관리의 효율성과 안전성을 높일 필요가 있다. 셋째, 고객경험 혁신이다. 모바일 앱, 챗봇, 개인화 서비스 등을 통해 이용자 중심의 서비스 경험을 제공해야 한다. 넷째, 업무 프로세스 혁신이다. RPA(로봇 프로세스 자동화), AI 기반 업무 지원 등을 통해 업무 효율성을 높이고 직원들이 핵심 가치 창출에 집중할 수 있는 환경을 조성해야 한다.

디지털 전환을 성공적으로 추진하기 위해서는 몇 가지 고려사항이 있다. 첫째, 디지털 역량 강화가 선행되어야 한다. 임직원 디지털 교육, 전문 인력 확보, 조직문화 혁신이 필요하다. 둘째, 디지털 소외 계층에 대한 배려가 중요하다. 디지털 서비스 확대와 함께 오프라인 서비스도 유지하여 모든 시민이 소외되지 않도록 해야 한다. 셋째, 데이터 보안과 개인정보 보호에 만전을 기해야 한다. 디지털 혁신과 함께 보안 체계도 강화해야 한다.

사회적 가치 창출과 ESG 경영

최근 지방공기업에도 사회적 가치 창출과 ESG(환경·사회·지배구조) 경영이 강조되고 있다. 이는 단순한 재무적 성과나 서비스 제공을 넘어, 환경 보호, 사회적 책임, 윤리적 경영을 통해 지역사회에 기여하는 것을 의미한다. 지방공기업은 공공기관으로서 ESG 경영을 선도할 책임이 있다.

환경(E) 측면에서는 탄소중립, 자원순환, 생태계 보전 등이 중요하다. 에너지 공기업은 신재생에너지 전환을, 상·하수도 공기업은 수자원 보호를, 개발 공기업은 친환경 건축과 도시 조성을 추진하고 있다. 사회(S) 측면에서는 일자리 창출, 중소기업·사회적경제 지원, 취약계층 배려 등이 강조된다. 공정한 채용과 노동환경 개선, 사회적 가치 구매 확대, 포용적 서비스 제공 등을 통해 사회적 책임을 이행하고 있다. 지배구조(G) 측면에서는 투명한 의사결정, 윤리경영, 이해관계자 참여 확대 등이 중요하다. 정보 공개 확대, 내부통제 강화, 시민참여 거버넌스 구축 등을 통해 신뢰받는 기관으로 거듭나고자 한다.

ESG 경영 우수 사례로는 서울에너지공사의 '태양의 도시' 프로젝트, 부산환경공단의 '자원순환 생태계' 구축, 경기주택도시공사의 '사회주택' 사업 등이 있다. 이들 사업은 환경 보호, 사회적 가치 창출, 이해관계자 협력을 통해 지역사회에 기여한 사례로 평가받는다.

ESG 경영이 형식적인 구호에 그치지 않으려면 몇 가지 과제가 있다. 첫째, ESG 성과 측정과 평가 체계를 구축해야 한다. 구체적인 지표와 목표를 설정하고 성과를 투명하게 공개해야 한다. 둘째, ESG를 경영 전략과 의사결정에 통합해야 한다. 단발적 사업이 아닌 조직 전반의 체질 개선이 필요하다. 셋째, 이해관계자와의 소통과 협력을 강화해야 한다. 시민, 기업, 시민단체 등과 함께 사회적 가치를 창출하는 생태계를 조성해야 한다.

결론

지방공기업과 공공서비스는 지역주민의 삶의 질에 직접적인 영향을 미치는 중요한 영역이다. 전통적으로 공공성과 기업성의 조화라는 과제를 안고 있었으나, 최근에는 디지털 전환, 지속가능성, 사회적 가치 등 새로운 도전과제에 직면해 있다. 이러한 환경 변화에 대응하여 지방공기업과 공공서비스도 혁신적 변화가 필요하다.

혁신의 방향은 '더 나은 가치 창출'에 있다. 단순한 효율성이나 수익성 추구를 넘어, 시민에게 더 나은 서비스를 제공하고 지역사회에 더 큰 가치를 창출하는 것이 목표다. 이를 위해 민관협력, 성과기반 관리, 디지털 전환, ESG 경영 등 다양한 혁신 방안을 적극 도입하고 있다.

성공적인 혁신을 위해서는 명확한 비전과 전략, 리더십의 의지, 조직 구성원의 공감대, 이해관계자와의 협력이 중요하다. 또한 단기적 성과에 집착하기보다는 장기적 관점에서 지속가능한 변화를 추구해야 한다. 지방공기업과 공공서비스 혁신은 지방자치와 지역발전의 중요한 토대가 될 것이며, 궁극적으로는 주민의 삶의 질 향상과 지역 공동체의 번영에 기여할 것이다.