사회복지학개론 6. 복지국가 이론 비교분석 - 자유주의에서 동아시아 모델까지

현대 복지국가는 겉으로 보면 비슷한 목표를 추구하지만, 실제로는 각기 다른 역사적 배경과 정치적 맥락 속에서 매우 다양한 형태로 발전해왔다. 이러한 다양성을 체계적으로 이해하기 위해 학자들은 복지국가들을 몇 가지 유형으로 분류하고 비교분석하는 시도를 지속해왔다. 복지국가 유형론은 단순한 학문적 분류 작업을 넘어, 각 국가의 복지체제가 가진 내적 논리와 작동 원리를 파악하고, 복지제도의 경로의존성과 변화 가능성을 예측하는 데 중요한 분석틀을 제공한다.

복지국가 유형화의 이론적 배경

복지국가 유형화 연구는 1960년대부터 시작되었지만, 가장 큰 영향력을 발휘한 것은 1990년 에스핑-안데르센의 『복지 자본주의의 세 가지 세계』에서 제시된 '세 가지 복지레짐' 모델이다. 그는 복지국가들이 단순히 복지지출의 규모만으로 구분되는 것이 아니라, 그 내부 구조와 논리에 따라 질적으로 다른 '레짐(regime)'을 형성한다고 보았다.

에스핑-안데르센이 복지레짐을 구분하기 위해 사용한 핵심 개념은 '탈상품화(decommodification)'와 '사회계층화(stratification)'다. 탈상품화란 개인이 시장참여 없이도 적절한 생활수준을 유지할 수 있는 정도를 의미한다. 즉, 노동력을 상품으로 팔지 않고도 살아갈 수 있는 자유의 정도를 말한다. 반면 사회계층화는 복지제도가 사회의 계층 구조에 미치는 영향을 의미한다. 어떤 복지제도는 기존의 계층 구조를 강화하는 반면, 다른 제도는 계층 간 차이를 줄이는 방향으로 작용한다.

이 두 가지 핵심 차원을 기준으로 에스핑-안데르센은 서구 선진국들의 복지체제를 자유주의, 보수주의(또는 조합주의), 사회민주주의의 세 가지 유형으로 분류했다. 이 분류는 복지국가 비교연구의 표준적 분석틀로 자리 잡았으며, 이후 다양한 학자들에 의해 비판, 수정, 확장되어 왔다.

자유주의 복지레짐: 시장 중심의 선별적 접근

자유주의 복지레짐은 미국, 영국, 호주, 캐나다 등 영미권 국가들에서 주로 발견된다. 이 모델의 핵심 특징은 시장 기능을 최대한 존중하고, 국가의 복지 개입은 시장 실패가 명백한 영역에 한정한다는 점이다.

자유주의 모델에서 복지급여는 주로 자산조사(means-test)를 통과한 빈곤층이나 취약계층에게 선별적으로 제공된다. 이러한 선별적 접근은 복지 수혜자에게 낙인효과(stigma)를 가져오기도 하지만, 제한된 자원의 효율적 분배라는 측면에서 정당화된다. 미국의 TANF(Temporary Assistance for Needy Families)나 영국의 Universal Credit과 같은 제도가 대표적이다.

탈상품화 수준은 세 가지 레짐 중 가장 낮은데, 이는 개인이 시장에서의 노동 참여 없이 적절한 생활을 유지하기 어렵다는 것을 의미한다. 사회보장제도도 공적 보험보다는 민간 보험의 역할이 크며, 기업복지가 사회복지를 보완하는 역할을 한다.

사회계층화 측면에서는 시장에서의 성공 여부에 따른 계층 차이가 두드러진다. 복지제도가 최소한의 안전망 역할만 하고, 나머지는 개인의 시장 능력에 맡기기 때문에 소득과 부의 불평등은 상대적으로 높은 편이다.

자유주의 모델의 장점은 경제적 효율성과 노동시장 유연성이 높다는 점이다. 복지에 대한 공적 지출이 상대적으로 낮아 조세 부담이 적고, 이는 경제성장에 유리한 환경을 조성한다. 반면 단점은 사회안전망의 취약성과 불평등의 심화다. 경기침체나 위기 상황에서 취약계층이 더 큰 타격을 받을 수 있으며, 세대 간 사회이동성도 제한될 수 있다.

보수주의(조합주의) 복지레짐: 지위 유지와 가족 중심

보수주의 또는 조합주의 복지레짐은 독일, 프랑스, 오스트리아, 이탈리아 등 대륙 유럽 국가들의 특징이다. 이 모델은 직업적 지위와 가족을 중심으로 복지체제가 구축되어 있다.

보수주의 모델의 가장 큰 특징은 사회보험 중심의 복지체계다. 노동시장에서의 지위와 기여에 따라 복지 혜택이 차등 지급되며, 이는 기존의 사회적 지위 차이를 유지하는 경향이 있다. 예를 들어 독일의 연금제도는 직업별로 분리되어 있고, 이전 소득에 비례하여 급여가 결정된다.

또한 가족주의적 특성이 강해, 가족이 일차적 복지 제공자로 역할하며 국가는 이를 보완하는 형태를 취한다. 이는 가톨릭 교회의 영향과 보충성의 원칙(subsidiarity principle)에 기반한 것으로, 국가는 가족이나 지역사회가 해결할 수 없는 문제에만 개입한다는 원칙이다.

탈상품화 수준은 중간 정도로, 노동시장 참여자들은 상당한 수준의 사회보장을 받지만, 노동시장에서 배제된 이들에 대한 보호는 상대적으로 미흡하다. 사회계층화 측면에서는 직업적 지위에 따른 계층화가 강하게 나타난다.

보수주의 모델의 장점은 안정적인 중산층 형성과 직업 집단 간 연대의식 고취다. 사회보험 중심의 제도는 가입자들에게 안정감을 주고, 기여에 대한 권리로서 복지를 인식하게 한다. 단점은 노동시장 이중구조화와 성별 불평등이다. 정규직 중심의 복지제도는 비정규직, 여성, 이민자 등 노동시장 주변부 집단에 불리하게 작용할 수 있다.

사회민주주의 복지레짐: 보편주의와 평등지향

사회민주주의 복지레짐은 스웨덴, 노르웨이, 덴마크, 핀란드 등 북유럽 국가들에서 발견된다. 이 모델은 시민권에 기반한 보편적 복지와 높은 수준의 평등을 특징으로 한다.

사회민주주의 모델의 핵심은 보편주의 원칙이다. 복지 혜택은 빈곤층에 국한되지 않고 모든 시민에게 권리로서 제공된다. 예를 들어 스웨덴의 보편적 아동수당, 무상교육, 무상의료는 소득수준과 관계없이 모든 시민이 이용할 수 있다.

탈상품화 수준은 세 가지 레짐 중 가장 높아, 시민들은 노동시장 참여 여부와 관계없이 높은 수준의 복지를 누릴 수 있다. 그러나 이는 복지의존성을 의미하는 것이 아니라, 적극적 노동시장 정책과 평생교육을 통해 취업과 재취업이 활발히 이루어지는 '일하는 복지국가(working welfare state)'를 지향한다.

사회계층화 측면에서는 평등주의적 특성이 강하다. 보편적 복지와 누진적 조세제도를 통해 소득재분배가 활발히 이루어지며, 이는 낮은 지니계수와 높은 사회이동성으로 나타난다.

사회민주주의 모델의 장점은 높은 수준의 사회통합과 삶의 질이다. 보편적 복지는 낙인효과 없이 시민의 기본적 필요를 충족시키고, 사회적 연대를 강화한다. 또한 여성의 노동시장 참여를 지원하는 돌봄 서비스가 발달해 성평등에도 기여한다. 단점은 높은 복지비용과 조세부담이다. 이는 경제적 효율성을 저해할 수 있다는 비판도 있지만, 북유럽 국가들은 복지와 경제성장의 선순환 모델을 통해 이러한 딜레마를 극복해왔다.

전통적 세 가지 모델의 비판과 수정

에스핑-안데르센의 세 가지 복지레짐 모델은 국제 비교연구의 표준 분석틀로 널리 사용되지만, 다양한 비판과 수정 제안도 제기되었다. 이러한 비판은 크게 방법론적 측면과 내용적 측면으로 나눌 수 있다.

방법론적 비판은 주로 양적 지표의 타당성과 신뢰성에 관한 것이다. 탈상품화 지수 계산 방식의 문제점, 계량화 과정에서의 정보 손실, 국가별 제도적 맥락의 복잡성을 단순화하는 문제 등이 지적되었다. 이에 대응해 다양한 학자들이 지표 개발과 측정 방법 개선에 기여해왔다.

내용적 비판은 남성 중심성, 돌봄 노동의 배제, 젠더 관점의 부재 등이 주를 이룬다. 페미니스트 학자들은 에스핑-안데르센의 분석이 남성 생계부양자 모델을 암묵적으로 전제하고 있으며, 여성의 무급 돌봄노동과 관련된 복지국가의 역할을 과소평가한다고 비판했다. 이에 루이스, 오코너 등은 '돌봄의 탈가족화(defamilialization)' 개념을 도입해 젠더 관점에서 복지레짐을 재분석했다.

또한 세 가지 모델로는 포괄하기 어려운 다양한 복지국가들의 특성이 있다는 지적도 제기되었다. 특히 남유럽 국가들(스페인, 포르투갈, 그리스 등)은 세 가지 전통적 모델 중 어디에도 명확하게 속하지 않는 독특한 특성을 보인다. 이에 페레라, 리브보리 등의 학자들은 '남유럽 모델' 또는 '지중해 모델'이라는 네 번째 유형을 제안했다.

남유럽 모델: 가족주의와 분절적 보장

남유럽 모델은 스페인, 포르투갈, 그리스, 이탈리아 등에서 나타나는 특성으로, 가족의 강한 복지 역할과 분절적인 사회보장체계가 특징이다.

이 모델의 가장 큰 특징은 가족주의(familialism)다. 가족, 특히 여성이 아동, 노인, 장애인 등에 대한 돌봄을 담당하며, 국가는 이에 대한 지원이 제한적이다. 이는 가톨릭 문화의 영향과 함께, 사회서비스 발달의 지연에서 비롯된다.

또한 사회보장체계가 직업별로 분절화되어 있어, 공무원과 정규직 노동자는 관대한 보호를 받는 반면, 비정규직이나 자영업자는 보호가 취약하다. 이러한 '내부자-외부자' 이중구조는 노동시장의 분절화와도 연결된다.

연금제도는 관대한 편이지만 의료 외 사회서비스는 저발달되어 있다. 또한 공식적 안전망과 비공식적 경제 활동이 공존하는 특성도 있다. 이 모델은 에스핑-안데르센의 초기 분류에서는 보수주의 레짐에 포함되었지만, 이후 연구에서는 별도의 유형으로 분류되는 경향이 있다.

남유럽 모델의 장점은 가족 연대의 강화와 비공식적 안전망의 작동이다. 가족 간 지원은 공식적 복지의 부족을 보완하는 역할을 한다. 단점은 성별 불평등 심화와 인구구조 변화에 대한 취약성이다. 저출산·고령화가 진행될수록 가족 기반 복지의 지속가능성은 약화될 수밖에 없다.

동아시아 복지모델: 발전주의와 가족주의의 결합

1990년대 후반부터는 한국, 일본, 대만, 싱가포르 등 동아시아 국가들의 복지체제에 대한 연구도 활발해졌다. 이 국가들은 서구 복지국가들과는 다른 경로로 발전해왔으며, 이를 '동아시아 복지모델' 또는 '발전주의 복지레짐'으로 개념화하는 시도가 이루어졌다.

동아시아 모델의 핵심 특성은 경제성장 우선주의와 가족 중심 복지의 결합이다. 국가는 적극적인 산업정책을 통해 경제성장을 추구하면서, 복지는 성장의 부산물로 간주하는 '성장 우선, 분배 후' 전략을 취했다. 이는 서구의 '선(先)분배, 후(後)성장' 전략과 대비된다.

또한 유교적 전통에 기반한 가족주의가 강하게 작용해, 가족이 주요 복지 제공자 역할을 담당한다. 국가의 복지 역할은 최소화되고, 기업복지가 이를 보완하는 삼중구조(국가-기업-가족)가 특징이다. 예를 들어 한국의 경우 1990년대까지 국가복지는 제한적이었고, 대기업 중심의 기업복지와 가족 내 상호부조가 주요 복지 통로였다.

사회보장제도는 사회보험 중심으로 설계되어 있으며, 공공부조나 사회서비스는 상대적으로 발달이 지연되었다. 이는 자산형성과 노동윤리를 강조하는 문화적 배경과도 연결된다.

홀리데이(Holliday)는 이러한 특성을 '생산주의 복지자본주의(productivist welfare capitalism)'로 개념화했으며, 이는 복지정책이 경제정책의 하위 범주로 기능하는 것을 의미한다. 굿만과 핌(Goodman & Peng)은 '유교주의 복지국가'라는 개념을 제시했고, 쿠와하라(Kuwahara)는 '한국-일본형 복지모델'을 제안했다.

동아시아 모델의 장점은 경제성장과 복지확대의 시차적 균형이다. 제한된 복지지출로 재정건전성을 유지하면서도 경제성장을 통해 절대적 빈곤을 감소시키는 성과를 거두었다. 단점은 복지의 계층화와 사회안전망의 취약성이다. 정규직-비정규직, 대기업-중소기업 간 복지 격차가 크고, 가족구조 변화에 따른 돌봄 공백에 대응하기 어렵다는 한계가 있다.

복지국가 유형론의 이론적·실천적 함의

복지국가 유형론은 단순한 학문적 분류 작업을 넘어, 복지체제의 내적 논리와 역사적 경로의존성을 이해하는 데 중요한 함의를 갖는다.

첫째, 복지국가는 단일한 발전 경로를 따르지 않으며, 각국의 역사적·문화적·정치적 맥락에 따라 다양한 형태로 진화한다. 이는 '복지국가 수렴론'에 대한 반론으로, 세계화에도 불구하고 복지체제의 다양성이 지속된다는 점을 보여준다.

둘째, 복지레짐은 단순한 제도의 집합이 아니라, 국가-시장-가족 간의 특정한 관계 방식을 반영한다. 이는 복지국가 연구가 단순히 지출 규모나 개별 제도의 관대성을 넘어, 복지의 생산과 분배의 전체적 구조를 살펴봐야 함을 의미한다.

셋째, 복지레짐은 일정한 경로의존성을 가지지만, 외부 충격이나 내부 모순에 따라 변화할 수 있다. 실제로 1990년대 이후 많은 복지국가들이 재편과 조정을 경험했으며, 이는 '순수한' 형태의 레짐보다 '혼합된' 형태가 더 일반적임을 보여준다.

정책적 측면에서 유형론은 복지개혁의 방향성과 가능성을 가늠하는 데 도움을 준다. 각 레짐의 장단점을 비교함으로써 자국의 상황에 맞는 개혁 방향을 모색할 수 있다. 또한 제도 이식이나 정책 학습 시 맥락적 차이를 고려해야 한다는 교훈도 제공한다.

유형론을 넘어선 비교 방법론의 확장

전통적인 유형론적 접근은 복지국가 간 차이를 이해하는 데 중요한 기여를 했지만, 최근 연구는 더 다양하고 역동적인 비교 방법론으로 확장되고 있다.

퍼지셋 질적비교분석(fsQCA)은 복지국가의 다양한 구성요소들이 어떻게 결합하여 특정 결과를 가져오는지 분석하는 데 유용하다. 이는 특정 결과(예: 낮은 빈곤율, 높은 고용률)를 가져오는 제도적 배열의 다양한 경로를 파악할 수 있게 한다.

역사적 제도주의 접근은 복지제도의 형성과 변화 과정에서 결정적 시기(critical juncture)와 경로의존성의 역할을 강조한다. 이는 유사한 외부 압력에도 불구하고 국가별로 다른 대응이 나타나는 이유를 설명하는 데 도움이 된다.

최근에는 미시-거시 연계 분석도 증가하고 있다. 즉, 복지체제의 거시적 특성이 개인의 행위와 인식에 미치는 영향, 그리고 역으로 개인의 집합적 행위가 제도 변화에 미치는 영향을 통합적으로 분석하는 접근이다. 이는 복지국가의 구조적 특성과 시민의 복지태도, 정치적 선호 등의 관계를 밝히는 데 유용하다.

결론

복지국가 유형론은 다양한 복지국가들의 특성을 체계적으로 이해하고 비교하는 데 중요한 분석틀을 제공한다. 에스핑-안데르센의 세 가지 레짐 모델을 시작으로, 남유럽 모델과 동아시아 모델 등으로 확장된 유형론은 복지국가의 다양성과 복잡성을 이해하는 데 기여했다.

이러한 유형화는 단순한 학문적 분류 작업을 넘어, 각 복지체제가 가진 내적 논리와 작동 원리, 그리고 그 결과로 나타나는 사회적 성과의 차이를 설명하는 데 유용하다. 또한 비교연구를 통해 자국 복지체제의 특성과 한계를 객관적으로 인식하고, 개혁의 방향을 모색하는 데도 도움을 준다.

물론 현실의 복지국가들은 이념형적 모델보다 더 복잡하고 혼합적인 특성을 갖는다. 또한 1990년대 이후 복지국가들은 세계화, 탈산업화, 인구구조 변화 등의 도전에 직면하여 다양한 재편과 혁신을 경험하고 있다. 이는 고정된 유형론을 넘어, 복지국가의 변화와 적응을 동태적으로 분석할 필요성을 제기한다.

결국 복지국가 유형론의 가장 큰 가치는 다양한 복지체제의 특성과 성과를 비교하고, 각국이 처한 맥락에 맞는 복지발전 경로를 모색하는 데 있다. 단일한 '최선의 모델'은 존재하지 않으며, 각국은 자신의 역사적·문화적·정치적 맥락 속에서 지속가능한 복지체제를 구축해 나가야 할 것이다.