계층과 불평등 12. 복지국가와 불평등 완화의 메커니즘

자본주의 사회에서 불평등은 불가피한 현상일까? 시장 논리에 따라 형성된 불평등 구조에 국가가 개입할 수 있는 영역은 어디까지일까? 복지국가는 이러한 질문에 대한 현실적인 대답을 모색해온 역사적 실험이다. 다양한 형태의 복지국가들이 불평등 완화를 위해 어떤 메커니즘을 발전시켜왔는지, 그 이론적 기반과 현실적 사례를 살펴보자.

복지국가의 등장과 개념적 이해

복지국가란 국민의 기본적인 생활 수준과 복지를 보장하기 위해 적극적으로 개입하는 국가 형태를 말한다. 이는 19세기 후반부터 20세기 초반까지 산업화와 도시화 과정에서 발생한 사회문제에 대응하기 위해 발전했다. 비스마르크의 사회보험 도입, 베버리지 보고서에 따른 영국의 복지국가 구축 등은 초기 복지국가의 대표적 사례다.

복지국가의 핵심 논리는 시장 실패(market failure)에 대한 인식에서 출발한다. 순수한 시장 논리만으로는 공정한 자원 배분과 사회적 안정을 달성할 수 없으며, 국가의 적극적 개입을 통해 이를 보완해야 한다는 것이다.

"복지국가는 시장 경제의 효율성과 사회 정의의 균형을 추구하는 정치적 타협의 산물이다."

복지국가의 기본 기능은 크게 세 가지로 나눌 수 있다. 첫째, 소득 재분배를 통한 불평등 완화, 둘째, 사회적 위험(질병, 실업, 노령 등)으로부터 시민을 보호하는 사회 안전망 구축, 셋째, 교육과 의료와 같은 기본 서비스의 보편적 접근성 보장이다.

이러한 기능을 수행하는 과정에서 복지국가는 필연적으로 계층 구조에 영향을 미친다. 즉, 복지국가는 단순한 사회 정책의 집합이 아니라 계층 구조를 재편하는 강력한 메커니즘이라 할 수 있다.

파워자원론: 계급 정치와 복지국가의 형성

복지국가의 발전에 관한 중요한 이론적 관점 중 하나는 '파워자원론(Power Resource Theory)'이다. 월터 코르피(Walter Korpi), 요스타 에스핑-안데르센(Gøsta Esping-Andersen) 등의 학자들이 발전시킨 이 이론은 복지국가의 형성과 발전이 계급 간 권력 관계와 정치적 동맹의 결과라고 본다.

파워자원론에 따르면, 노동계급의 조직화 정도(노동조합의 강도)와 좌파 정당의 정치적 영향력이 복지국가의 발전 수준을 결정하는 핵심 요인이다. 노동계급이 정치적으로 강력한 영향력을 행사할 수 있는 국가일수록 보다 포괄적이고 재분배적인 복지체제가 발전한다는 것이다.

스웨덴, 노르웨이, 덴마크와 같은 북유럽 국가들에서 복지국가가 가장 발달한 이유는 강력한 노동조합과 사회민주당의 장기 집권이 가능했기 때문이다.

파워자원론의 핵심은 복지국가를 계급 투쟁의 산물로 이해한다는 점이다. 노동계급은 복지정책을 통해 시장에 대한 의존도를 줄이고 교섭력을 강화하고자 한다. 반면 자본가 계급은 비용 부담과 노동시장 유연성 감소를 우려해 복지 확대에 저항하는 경향이 있다. 이러한 계급 간 힘의 균형에 따라 복지국가의 형태와 수준이 결정된다는 것이 파워자원론의 주장이다.

이 관점은 왜 같은 산업화 수준을 가진 국가들 사이에도 복지체제의 상당한 차이가 존재하는지를 설명하는 데 유용하다. 단순한 경제 발전이나 산업화 수준보다는 정치적 요인, 특히 노동계급의 정치적 동원 능력이 복지국가의 발전에 더 중요한 영향을 미친다는 것이다.

에스핑-안데르센의 복지 자본주의 세 가지 세계

복지국가는 단일한 모델이 아니라 다양한 형태로 발전해왔다. 에스핑-안데르센은 그의 고전적 저작 「복지 자본주의의 세 가지 세계(The Three Worlds of Welfare Capitalism)」(1990)에서 복지국가를 세 가지 유형으로 분류했다.

첫째, 자유주의적(또는 영미형) 복지체제다. 미국, 영국, 호주 등에서 발견되는 이 모델은 시장 원리를 중시하며, 잔여적(residual) 복지를 특징으로 한다. 국가의 복지는 가장 취약한 계층에게 제한적으로 제공되며, 대부분의 개인은 시장을 통해 복지 서비스를 구매해야 한다. 복지 급여에 대한 자격 심사가 엄격하고 급여 수준도 낮은 편이다.

둘째, 보수주의적(또는 조합주의적) 복지체제다. 독일, 프랑스, 이탈리아 등 유럽 대륙 국가들에서 발견되는 이 모델은 직업적 지위와 가족 제도를 중시한다. 사회보험이 중심이 되며, 기여에 기반한 급여 체계를 갖추고 있다. 가족의 돌봄 기능을 보완하는 방식으로 복지가 설계되어 있으며, 남성 생계부양자 모델이 강조된다.

셋째, 사회민주주의적 복지체제다. 스웨덴, 덴마크, 노르웨이 등 북유럽 국가들이 이에 해당한다. 보편주의와 탈상품화(decommodification)를 특징으로 하며, 시민권에 기반한 보편적 복지 서비스가 제공된다. 높은 수준의 공공 서비스와 관대한 소득 보장 제도를 통해 계층 간 연대를 강화하고 불평등을 적극적으로 완화하고자 한다.

"탈상품화란 개인이 시장 참여 없이도 사회적으로 수용 가능한 생활 수준을 유지할 수 있는 정도를 의미한다. 탈상품화 수준이 높을수록 노동력의 상품화 압력이 약해지고, 노동자의 협상력이 강화된다."

이 세 가지 복지체제는 각각 불평등에 대한 다른 접근방식을 보여준다. 자유주의적 모델은 시장 원리를 존중하면서 극빈층에 대한 최소한의 안전망을 제공하는 데 중점을 둔다. 보수주의적 모델은 기존의 사회적 지위와 계층 구조를 유지하면서 계층 내 연대를 강화한다. 사회민주주의적 모델은 적극적인 재분배 정책을 통해 계층 간 차이를 줄이고 사회적 평등을 추구한다.

탈상품화와 계층 구조의 변형

에스핑-안데르센이 제시한 '탈상품화' 개념은 복지국가가 계층 구조에 미치는 영향을 이해하는 데 핵심적이다. 자본주의 사회에서 대부분의 사람들은 생존을 위해 노동력을 팔아야 하는 구조적 압력에 놓여 있다. 이러한 '상품화(commodification)' 상태는 노동계급의 취약성과 의존성을 심화시킨다.

복지국가의 소득 보장 제도(실업급여, 연금, 최저소득 보장 등)는 이러한 상품화 압력을 완화하고, 개인이 시장에 전적으로 의존하지 않고도 생활을 유지할 수 있게 해준다. 탈상품화 수준이 높을수록 노동자의 협상력이 강화되고, 열악한 노동조건을 거부할 수 있는 자유가 커진다.

각 복지체제는 서로 다른 수준의 탈상품화를 제공한다. 사회민주주의 모델에서는 보편적이고 관대한 복지 급여를 통해 높은 수준의 탈상품화를 달성한다. 보수주의 모델은 중간 수준의 탈상품화를 제공하지만, 이는 주로 정규직 노동자와 그 가족에게 제한된다. 자유주의 모델은 낮은 수준의 탈상품화를 특징으로 하며, 대부분의 개인은 시장 참여를 통해 생계를 유지해야 한다.

탈상품화는 단순한 복지 개념을 넘어 계층 구조 자체를 변형시키는 힘을 갖는다. 높은 탈상품화 수준은 노동시장에서의 임금 격차를 줄이고, 저소득층의 협상력을 높여 보다 평등한 사회를 만드는 데 기여할 수 있다.

사회투자 국가와 능력 개발 전략

1990년대 이후 전통적 복지국가 모델은 세계화, 탈산업화, 인구 고령화 등의 도전에 직면하면서 새로운 방향을 모색하게 되었다. 이러한 맥락에서 등장한 것이 '사회투자 국가(social investment state)' 또는 '능력 개발 국가(enabling state)' 개념이다.

사회투자 관점은 전통적인 소득 보장(보호적 복지)에서 인적 자본 투자와 노동시장 참여 촉진(생산적 복지)으로 초점을 전환한다. 교육, 훈련, 적극적 노동시장 정책, 일-가정 양립 지원 등이 핵심 정책 수단이 된다.

"사회투자 국가는 시민들에게 물고기를 나눠주는 대신, 물고기 잡는 법을 가르치는 전략을 취한다."

사회투자 전략은 특히 지식기반 경제에서 불평등 문제에 접근하는 새로운 방식을 제시한다. 단순한 소득 재분배보다는 모든 시민이 변화하는 경제 환경에서 필요한 기술과 능력을 개발할 수 있도록 지원함으로써 불평등의 근본 원인에 대응하고자 한다.

북유럽 국가들, 특히 덴마크와 스웨덴은 전통적인 소득 보장 제도와 사회투자 전략을 효과적으로 결합한 사례로 평가받는다. 이들 국가는 관대한 실업급여와 함께 적극적 노동시장 정책, 평생교육 시스템, 양질의 공공 보육 서비스 등을 통해 불평등 완화와 경제 성장을 동시에 추구한다.

그러나 사회투자 전략만으로는 구조적 불평등을 해결하는 데 한계가 있다는 비판도 존재한다. 노동시장 참여를 강조하는 접근이 오히려 '일하는 빈곤층(working poor)'을 양산할 수 있으며, 노동시장에서 가장 취약한 계층은 사회투자의 혜택에서 소외될 가능성이 있다는 것이다.

복지국가와 젠더 불평등

전통적인 복지국가 논의는 주로 계급 관점에서 이루어졌지만, 1990년대 이후 페미니스트 학자들은 복지국가와 젠더 불평등의 관계에 주목하기 시작했다. 복지국가가 젠더 관계를 어떻게 구조화하고, 여성의 경제적 독립성과 사회적 지위에 어떤 영향을 미치는지가 중요한 연구 주제로 부상했다.

다이앤 세인즈베리(Diane Sainsbury)나 앤 오를로프(Ann Orloff) 같은 학자들은 남성 부양자 모델에 기반한 전통적 복지국가가 종종 여성의 의존적 지위를 강화한다고 비판했다. 특히 보수주의적 복지체제에서는 가족 내 돌봄 노동의 책임이 주로 여성에게 부과되며, 사회보장 혜택도 남성의 고용 상태에 연계되는 경우가 많다.

반면 스웨덴과 같은 사회민주주의 복지국가는 개인 단위의 사회보장, 공공 보육 서비스, 양육 휴가 등을 통해 여성의 노동시장 참여와 경제적 독립성을 지원하는 '이중 생계부양자-이중 돌봄자(dual earner-dual carer)' 모델을 발전시켰다.

스웨덴에서는 남성도 육아휴직을 사용하도록 '아버지 할당제(daddy quota)'를 도입했다. 부부가 공유할 수 있는 전체 육아휴직 기간 중 일정 기간은 반드시 아버지가 사용해야 하며, 그렇지 않으면 그 기간은 소멸된다.

복지국가의 젠더 평등 촉진 효과는 단순히 여성의 노동시장 참여율만으로 측정할 수 없다. 노동시장 내 성별 분리, 임금 격차, 돌봄 노동의 가치 인정과 재분배 등 다양한 차원에서 살펴봐야 한다. 일부 학자들은 노동시장 참여만 강조하는 '노동시장 중심적 평등'이 아닌, 돌봄에 대한 사회적 책임과 가치 인정을 포함하는 보다 포괄적인 젠더 평등 개념을 제안한다.

제도주의 관점과 복지국가의 경로의존성

복지국가의 발전과 변화를 이해하는 또 다른 중요한 시각은 제도주의 관점이다. 특히 '역사적 제도주의(historical institutionalism)'는 복지국가의 경로의존성(path dependency)을 강조한다. 한 번 형성된 복지 제도는 그 자체로 이해관계와 기대를 형성하며, 이는 향후 정책 변화의 가능성과 방향을 제약한다는 것이다.

폴 피어슨(Paul Pierson)은 복지국가가 단순히 계급 정치의 산물이 아니라, 제도적 논리와 정치적 피드백 효과에 의해 유지되고 발전한다고 주장한다. 예를 들어, 연금이나 의료보험과 같은 대규모 복지 프로그램은 그 수혜자들을 중요한 정치적 주체로 만들며, 이들의 조직화된 이해관계는 복지 축소 시도에 대한 강력한 저항 기반이 된다.

"복지국가를 만드는 것과 복지국가를 축소하는 것은 전혀 다른 정치적 논리를 따른다. 복지 확대는 인기를 얻지만, 복지 축소는 비난을 받는다."

이러한 제도적 관성은 복지국가가 신자유주의적 압력에도 불구하고 완전히 해체되지 않고 다양한 방식으로 적응하고 변형되는 이유를 설명해준다. 각국의 복지체제는 그 역사적 기원과 제도적 특성에 따라 유사한 도전에도 서로 다른 방식으로 대응한다.

예를 들어, 1980년대 이후 세계화와 재정 압박에 직면했을 때, 자유주의적 복지국가는 민영화와 시장 원리 강화로, 사회민주주의적 복지국가는 서비스 효율화와 활성화 정책으로, 보수주의적 복지국가는 노동시장 이원화(정규직 보호와 비정규직 유연화의 공존)로 대응하는 경향을 보였다.

한국 복지국가의 발전과 과제

한국의 복지국가는 서구와는 다른 독특한 발전 경로를 보여왔다. 경제 성장을 우선시하는 발전주의 국가 모델 하에서 복지는 오랫동안 경제 발전의 부수적 요소로 간주되었다. 가족 중심의 돌봄과 기업 복지에 크게 의존하는 '발전주의 복지체제'의 특성을 보였다.

1990년대 말 외환위기 이후 한국의 복지체제는 빠르게 확대되었다. 국민기초생활보장제도 도입, 건강보험 통합, 노인장기요양보험 실시 등 사회안전망이 강화되었고, 2000년대 이후에는 보육서비스, 기초연금 등 사회서비스와 보편적 복지로 확대되는 경향을 보였다.

그러나 OECD 국가들과 비교할 때 한국의 공공사회지출 수준은 여전히 낮은 편이며, 노동시장 이중구조, 가족 내 돌봄 부담, 노인 빈곤 등 해결해야 할 과제가 많다. 특히 노동시장의 분절화로 인해 정규직-비정규직 간 사회보험 적용의 격차가 크고, 사회서비스의 시장화로 인한 질 저하와 접근성 문제도 존재한다.

한국의 65세 이상 노인 빈곤율은 2021년 기준 약 40%로, OECD 국가 중 가장 높은 수준이다. 이는 공적연금 제도의 미성숙과 전통적 가족 부양체계의 약화가 동시에 진행된 결과로 볼 수 있다.

한국 복지국가의 미래 발전 방향에 대해서는 다양한 시각이 존재한다. 일각에서는 서구 복지국가의 위기를 교훈 삼아 지속가능한 복지 모델을 구축해야 한다고 주장하는 반면, 다른 한편에서는 여전히 부족한 사회안전망을 강화하고 보편적 복지를 확대해야 한다고 강조한다.

무엇보다 한국의 복지국가는 급격한 저출산·고령화, 노동시장 이중구조, 가족 구조 변화 등 복합적 도전에 직면해 있다. 이러한 상황에서 기존의 발전모델과 복지체제를 어떻게 재구성할 것인가는 한국 사회의 핵심 과제가 되고 있다.

21세기 복지국가의 새로운 도전과 대응

21세기 복지국가는 글로벌화, 디지털 전환, 인구구조 변화, 불안정 노동의 확산, 기후 위기 등 새로운 도전에 직면해 있다. 이러한 상황에서 불평등을 완화하고 사회적 연대를 유지하기 위한 복지국가의 새로운 역할이 모색되고 있다.

플랫폼 노동, 긱 이코노미(gig economy)와 같은 새로운 형태의 노동은 전통적인 사회보험 체계의 사각지대를 확대한다. 고용주-피고용인 관계에 기반한 기존 복지 모델로는 이러한 변화에 충분히 대응하기 어렵다. 이에 기본소득(Universal Basic Income)과 같은 대안적 사회보장 방식에 대한 관심이 높아지고 있다.

기후 위기는 복지국가에 또 다른 도전을 제기한다. 환경적 지속가능성과 사회적 정의를 동시에 추구하는 '정의로운 전환(just transition)' 논의가 활발해지고 있으며, '생태복지국가(eco-welfare state)' 개념도 등장했다.

디지털 전환은 복지 서비스 제공 방식의 혁신 가능성을 열어주는 동시에, 디지털 격차(digital divide)라는 새로운 형태의 불평등 위험도 가져온다. 복지국가는 디지털 기술을 활용해 서비스 접근성과 효율성을 높이면서도, 디지털 소외계층을 포용하는 전략을 발전시켜야 한다.

"21세기 복지국가의 과제는 전통적인 소득 보장과 사회서비스를 넘어, 변화하는 노동시장, 가족구조, 환경 조건 속에서 모든 시민의 안녕과 역량을 보장하는 새로운 사회계약을 발전시키는 것이다."

이러한 맥락에서 복지국가는 단순한 '지출 국가'가 아니라, 사회적 투자, 규제, 조정 등 다양한 수단을 통해 불평등 완화와 사회통합을 추구하는 보다 복합적인 형태로 진화하고 있다.

복지국가와 불평등 완화: 한계와 가능성

복지국가는 자본주의 체제 내에서 불평등을 완화하는 가장 체계적인 시도로 평가받아 왔다. 그러나 복지국가의 재분배 효과에 대해서는 여전히 논쟁이 계속되고 있다.

실증 연구들은 높은 수준의 복지 지출과 관대한 사회 프로그램이 소득 불평등 감소에 기여한다는 증거를 제시한다. 특히 북유럽 국가들의 사례는 적극적인 복지 정책과 낮은 불평등 수준 사이의 연관성을 보여준다.

그러나 복지국가가 자본주의의 근본적인 불평등 구조를 변화시키는 데는 한계가 있다는 비판도 존재한다. 복지국가는 결과의 재분배를 통해 불평등을 완화할 수 있지만, 생산과 소유 관계에서 발생하는 근본적 불평등을 해결하지는 못한다는 것이다.

또한 복지국가 자체가 새로운 형태의 불평등과 배제를 만들어낼 수 있다는 점도 지적된다. 정규직 중심의 사회보험은 비정규직, 이주노동자, 돌봄 노동자 등을 소외시킬 수 있으며, 관료적 복지 전달체계는 가장 취약한 계층의 접근성을 제한할 수 있다.

이러한 한계에도 불구하고, 복지국가는 여전히 불평등 완화를 위한 가장 현실적이고 효과적인 제도적 장치 중 하나로 평가받는다. 특히 시장 실패와 사회적 위험이 증가하는 현대 사회에서, 복지국가의 역할은 더욱 중요해지고 있다.

21세기 복지국가의 도전은 변화하는 경제·사회적 환경 속에서 보다 포용적이고 지속가능한 형태로 재구성되는 것이다. 노동시장 이원화, 돌봄 위기, 디지털 격차, 기후 변화 등 새로운 사회적 위험에 대응하면서, 동시에 기존의 계급, 젠더, 인종 등에 기반한 불평등을 완화하는 복합적 전략이 요구된다.

결론: 불평등 완화를 위한 복지국가의 미래

복지국가는 불완전하지만 불평등 완화를 위한 중요한 제도적 장치다. 시장 원리만으로는 해결할 수 없는 사회문제와 불평등에 대응하기 위해 복지국가는 끊임없이 자신을 혁신하고 재구성해야 한다.

21세기 복지국가가 불평등 완화를 위해 고려해야 할 몇 가지 방향을 제시해 보자. 첫째, 노동시장 변화에 대응하는 새로운 사회보장 체계가 필요하다. 플랫폼 노동, 프리랜서, 비정형 노동 등 다양한 형태의 노동을 포괄할 수 있는 유연하면서도 보편적인 사회보장 시스템이 요구된다.

둘째, 돌봄의 사회적 가치를 인정하고 돌봄 부담을 사회적으로 분담하는 체계를 강화해야 한다. 아동, 노인, 장애인 돌봄의 책임이 여성과 가족에게 집중되면서 발생하는 불평등을 완화하기 위해, 양질의 공공 돌봄 서비스와 돌봄자 지원 정책이 확대되어야 한다.

셋째, 디지털 전환 시대에 맞는 새로운 복지 모델이 필요하다. 디지털 역량 강화를 위한 교육과 훈련, 디지털 기반 서비스 접근성 보장, 플랫폼 경제의 부가가치에 대한 공정한 분배 메커니즘 등이 중요한 과제가 될 것이다.

넷째, 환경적 지속가능성과 사회적 정의를 동시에 추구하는 생태복지국가로의 전환이 필요하다. 탄소중립 과정에서 발생할 수 있는 불평등을 최소화하고, 기후변화 취약계층을 보호하는 '정의로운 전환' 전략이 복지국가의 새로운 과제로 부상하고 있다.

다섯째, 글로벌 차원의 연대와 협력이 강화되어야 한다. 국경을 넘나드는 자본과 노동의 이동, 기후변화, 전염병 등 초국적 위험에 대응하기 위해서는 국가 단위를 넘어선 복지 거버넌스가 모색되어야 한다.

"미래의 복지국가는 경계를 넘어서는 연대, 세대 간 정의, 생태적 지속가능성을 통합하는 새로운 사회계약에 기초해야 한다."

물론 이러한 비전을 현실화하기 위해서는 많은 정치적, 경제적 도전을 극복해야 한다. 재원 마련, 이해관계자 간 갈등 조정, 글로벌 규범 형성 등 해결해야 할 과제가 산적해 있다. 그러나 역사적으로 볼 때, 복지국가는 늘 위기와 도전 속에서 자신을 재발명해 왔다.

20세기 초 복지국가가 산업화와 계급 갈등이라는 도전에 대응하기 위해 등장했듯이, 21세기 복지국가는 디지털 전환, 기후 위기, 글로벌 불평등이라는 새로운 도전에 대응하며 진화할 것이다. 그 과정에서 복지국가는 단순한 소득 재분배 기구를 넘어, 모든 시민의 역량과 자유를 증진하고 지속가능한 미래를 위한 사회적 전환을 이끄는 핵심 제도로 자리매김할 수 있을 것이다.

궁극적으로 복지국가의 성패는 그것이 얼마나 효과적으로 불평등을 완화하고 사회적 연대를 강화하는가에 달려 있다. 시장 논리와 경쟁만으로는 해결할 수 없는 현대 사회의 복합적 문제들에 대응하기 위해, 우리는 보다 포용적이고 혁신적인 복지국가 모델을 발전시켜 나가야 한다. 그것은 단순한 제도적 개혁을 넘어, 우리가 어떤 사회에서 살기를 원하는지에 대한 근본적인 질문과 연결되어 있다.