정치제도론 8. 선거 제도와 정당 체계 - 듀베르제 법칙을 넘어서

선거 제도가 만드는 정치 지형

2024년 4월 10일, 대한민국 제22대 국회의원 선거가 치러졌다. 유권자들은 두 장의 투표용지를 받았다. 하나는 지역구 후보에게, 다른 하나는 정당에게 투표하는 방식이다. 이런 혼합형 선거제도는 왜 도입된 것일까? 그리고 이 제도가 우리나라 정당 체계에 어떤 영향을 미치고 있을까?

선거 제도는 민주주의의 심장부다. 유권자의 의사를 어떻게 집계하고 의석으로 전환하느냐에 따라 정치 지형이 완전히 달라진다. 미국과 영국은 소선거구제를 채택해 안정적인 양당제를 유지하고 있다. 반면 네덜란드나 이스라엘은 비례대표제로 인해 다당제가 발달했다. 이런 차이는 우연이 아니다. 선거 제도와 정당 체계 사이에는 강력한 인과관계가 존재한다.

듀베르제의 통찰: 선거 제도의 기계적 효과

프랑스의 정치학자 모리스 듀베르제(Maurice Duverger)는 1950년대에 획기적인 주장을 펼쳤다. 선거 제도가 정당 체계를 결정한다는 것이다. 그의 이론은 두 가지 법칙으로 요약된다.

첫째, 단순다수제(소선거구제)는 양당제를 낳는다. 둘째, 비례대표제는 다당제를 촉진한다. 이것이 바로 유명한 '듀베르제의 법칙'이다.

기계적 효과와 심리적 효과

듀베르제는 선거 제도가 정당 체계에 미치는 영향을 두 가지로 구분했다. 먼저 '기계적 효과'다. 소선거구제에서는 1등만 당선되기 때문에, 득표율과 의석률 사이에 큰 괴리가 생긴다. 예를 들어 전국적으로 20%를 득표한 정당도 각 선거구에서 1등을 하지 못하면 의석을 전혀 얻지 못할 수 있다.

이런 현실은 '심리적 효과'로 이어진다. 유권자들은 자신이 지지하는 소규모 정당보다는 당선 가능성이 있는 큰 정당에 투표하게 된다. 소위 '전략적 투표' 현상이다. 정치인들도 마찬가지다. 당선 가능성이 희박한 군소정당보다는 거대정당에 합류하려 한다.

이 두 가지 효과가 결합하면서 소선거구제 국가에서는 자연스럽게 양당제가 형성된다는 것이 듀베르제의 주장이다.

게리 콕스의 정교화: 전략적 투표의 수학

1990년대에 게리 콕스(Gary Cox)는 듀베르제의 이론을 수학적으로 정교화했다. 그의 저서 '투표를 의미있게 만들기(Making Votes Count)'는 선거 제도 연구의 새로운 지평을 열었다.

콕스는 'M+1 법칙'을 제시했다. 여기서 M은 한 선거구에서 선출하는 의원 수다. 합리적인 유권자와 정치인이 있다면, 경쟁력 있는 정당(또는 후보)의 수는 M+1개로 수렴한다는 것이다.

예를 들어 소선거구제(M=1)에서는 2개 정당이, 3인 선거구(M=3)에서는 4개 정당이 경쟁하게 된다. 그 이상의 정당이나 후보는 당선 가능성이 없기 때문에 유권자들의 지지를 받기 어렵다.

균형에서 벗어난 상황

하지만 현실은 이론처럼 단순하지 않다. 인도는 소선거구제를 채택하고 있지만 다당제가 발달했다. 왜 그럴까? 콕스는 이런 예외를 설명하기 위해 '균형에서 벗어난 상황'이라는 개념을 도입했다.

정당 체계가 균형 상태에 도달하려면 몇 가지 조건이 필요하다. 유권자들이 충분한 정보를 갖고 있어야 하고, 전략적으로 행동할 수 있어야 한다. 또한 정치 엘리트들 사이에 협력이나 조정이 가능해야 한다.

인도처럼 지역별로 정치적 균열이 심하고, 정당들이 특정 지역이나 계층에 기반을 둔 경우에는 이런 조건이 충족되기 어렵다. 결과적으로 M+1 법칙의 예측에서 벗어나게 된다.

비례대표제의 다양한 얼굴

비례대표제 하면 흔히 네덜란드나 이스라엘의 전국 단위 비례대표제를 떠올린다. 하지만 실제로는 매우 다양한 형태의 비례대표제가 존재한다.

명부식 비례대표제

가장 기본적인 형태는 정당명부식 비례대표제다. 유권자는 정당에 투표하고, 각 정당은 득표율에 비례해 의석을 배분받는다. 여기서도 폐쇄형 명부와 개방형 명부로 나뉜다.

폐쇄형 명부에서는 정당이 후보자 순위를 정한다. 유권자는 순위를 바꿀 수 없다. 반면 개방형 명부에서는 유권자가 정당 내 후보자들 중에서 선호하는 후보에게 투표할 수 있다. 핀란드나 브라질이 이 방식을 사용한다.

혼합형 선거제도

독일식 혼합형 비례대표제는 특히 주목할 만하다. 유권자는 두 표를 행사한다. 하나는 지역구 후보에게, 다른 하나는 정당에게 투표한다. 전체 의석은 정당 투표 결과에 따라 비례적으로 배분되지만, 각 정당 내에서는 지역구 당선자가 우선권을 갖는다.

이 제도의 장점은 지역 대표성과 비례성을 동시에 확보할 수 있다는 것이다. 하지만 복잡한 계산 방식 때문에 유권자들이 이해하기 어렵다는 단점도 있다.

한국도 이와 유사한 혼합형 제도를 채택하고 있지만, 독일과 달리 지역구와 비례대표 의석이 별도로 배분된다. 이를 '병립형'이라고 부른다. 완전한 비례성을 보장하지는 못하지만, 순수한 소선거구제보다는 소수 정당에게 유리하다.

선거 제도의 정치적 효과

선거 제도는 단순히 의석을 배분하는 기술적 장치가 아니다. 그것은 정치 체계 전반에 깊은 영향을 미친다.

정부의 안정성과 대표성

일반적으로 소선거구제는 안정적인 정부를 만드는 데 유리하다. 영국처럼 단일 정당이 과반 의석을 확보하기 쉽기 때문이다. 반면 비례대표제에서는 연립정부가 일반적이다. 네덜란드는 평균 4-5개 정당이 연립정부를 구성한다.

하지만 안정성의 이면에는 대표성의 문제가 있다. 2019년 영국 총선에서 보수당은 43.6%의 득표로 56.2%의 의석을 차지했다. 반면 자유민주당은 11.6%를 득표하고도 1.7%의 의석만 얻었다. 이런 불비례성은 민주적 정당성을 훼손할 수 있다.

정책의 일관성과 반응성

소선거구제 하에서는 정권 교체가 극적으로 일어난다. 1997년 영국에서 18년 만에 노동당이 집권했을 때, 정책 기조가 크게 바뀌었다. 이는 유권자들의 선택이 명확하게 반영된다는 장점이 있지만, 정책의 연속성을 해칠 수도 있다.

비례대표제 국가들은 점진적인 변화를 보인다. 독일에서는 정권이 바뀌어도 기본적인 정책 방향이 크게 변하지 않는다. 연립정부 내에서 타협과 조정이 이뤄지기 때문이다.

한국의 선거 제도 변천사

한국의 선거 제도는 민주화 이후 여러 차례 변화를 겪었다. 1988년 제13대 국회의원 선거에서는 소선거구제를 채택했다. 하지만 지역주의 문제가 심각해지자, 2004년 제17대 총선부터 혼합형 선거제도를 도입했다.

현재 국회의원 300명 중 254명은 지역구에서, 46명은 비례대표로 선출된다. 비례대표 의석 비율이 15% 정도로 낮아서 완전한 비례성을 보장하지는 못한다. 그래서 '준연동형 비례대표제' 같은 개선안이 계속 논의되고 있다.

선거 제도 개혁의 딜레마

선거 제도 개혁은 언제나 논쟁적이다. 현재 제도에서 이익을 보는 기득권 정당들이 변화를 거부하기 때문이다. 게다가 어떤 제도가 '공정'한지에 대한 합의도 쉽지 않다.

비례성을 높이면 군소정당의 난립과 정치적 불안정을 우려하는 목소리가 나온다. 반대로 안정성을 강조하면 소수 의견의 배제를 걱정한다. 이는 민주주의의 본질적 딜레마다.

디지털 시대의 선거 제도

21세기 들어 선거 제도는 새로운 도전에 직면했다. 온라인 투표, 블록체인 기반 선거 시스템 등 기술적 혁신이 논의되고 있다. 하지만 보안과 프라이버시 문제는 여전히 숙제다.

더 근본적인 변화는 정당의 역할 자체에 대한 의문이다. SNS를 통한 직접 민주주의, 액체 민주주의(liquid democracy) 같은 새로운 참여 방식이 실험되고 있다. 이런 변화는 전통적인 선거 제도와 정당 체계에 어떤 영향을 미칠까?

선거 제도의 미래

완벽한 선거 제도는 없다. 모든 제도는 장단점을 갖고 있으며, 특정한 정치적·사회적 맥락에서 작동한다. 중요한 것은 각 사회가 추구하는 민주주의의 가치에 부합하는 제도를 찾는 것이다.

한국은 여전히 선거 제도의 실험장이다. 지역주의 극복, 정치적 다양성 보장, 정부의 안정성 확보라는 여러 목표를 동시에 달성해야 한다. 이를 위해서는 제도 설계에 대한 깊이 있는 이해와 사회적 합의가 필요하다.

듀베르제가 제시한 통찰은 여전히 유효하다. 하지만 현대 사회의 복잡성은 단순한 법칙을 넘어서는 정교한 분석을 요구한다. 선거 제도와 정당 체계의 관계를 이해하는 것은 더 나은 민주주의를 만들어가는 첫걸음이다.