지방행정론 5. 재정관리 1: 지방재정관리의 핵심과 지방세·의존재원 체계의 이해

지방재정의 개념과 중요성

지방재정은 지방자치단체가 행정서비스를 제공하고 지역발전을 도모하기 위해 필요한 재원을 조달하고 관리하는 활동이다. 중앙정부의 재정과 달리 지방재정은 해당 지역주민들의 필요와 요구에 부응하는 서비스 제공에 초점을 둔다. 지방재정은 단순한 돈의 문제가 아니라 지방자치의 핵심 요소로, 재정자립 없는 자치는 공허한 구호에 불과하다. 실질적인 지방자치가 이루어지려면 자치단체가 자율적으로 재원을 조달하고 지출을 결정할 수 있는 재정적 기반이 필수적이다.

한국의 지방자치단체들은 여전히 재정자립도가 낮고 중앙정부 의존도가 높은 상황이다. 2023년 기준 전국 자치단체 평균 재정자립도는 약 53.7%로, 이는 절반 이상의 지방재정이 지방세 외의 재원에 의존하고 있음을 보여준다. 특히 광역시와 특별시를 제외한 기초자치단체들의 재정자립도는 더욱 낮아 30% 내외에 머물고 있으며, 농어촌 지역은 10%대의 재정자립도를 보이는 경우도 있다.

지방세 체계의 구조와 특징

우리나라 지방세는 크게 광역자치단체세(도세)와 기초자치단체세(시·군·구세)로 구분된다. 광역자치단체세에는 취득세, 등록면허세, 레저세, 지방소비세, 지방소득세 등이 있으며, 기초자치단체세로는 재산세, 주민세, 자동차세, 담배소비세, 지방소득세 등이 있다. 이러한 지방세 체계는 지방세법에 근거하여 운영되며, 지방자치단체는 법령이 정하는 범위 내에서 세율을 조정할 수 있는 제한적 과세자주권을 가진다.

한국 지방세의 주요 특징은 재산과세 중심의 세입구조를 가진다는 점이다. 취득세와 재산세 등 부동산 관련 세금이 지방세 수입의 큰 비중을 차지한다. 이는 재산과세가 세원 파악이 용이하고 안정적인 세수를 확보할 수 있다는 장점이 있지만, 부동산 시장 변동에 취약하고 지역 간 세수 격차를 야기한다는 문제점도 있다.

최근에는 지방소비세와 지방소득세의 도입과 확대를 통해 소득·소비과세 비중을 높이려는 노력이 이어지고 있다. 2010년 도입된 지방소비세는 국세인 부가가치세의 일부를 지방세로 이양한 것으로, 도입 당시 5%였던 세율이 점진적으로 인상되어 현재는 21%까지 확대되었다. 지방소득세 역시 2014년부터 독립세로 전환되어 지방세 비중 확대에 기여하고 있다.

지방세의 문제점과 개선 방향

우리나라 지방세 체계는 여러 문제점을 안고 있다. 첫째, 지방세 비중이 낮다. OECD 국가들의 평균 지방세 비중이 전체 조세 수입의 20% 내외인 데 비해, 한국은 약 15% 수준에 그친다. 둘째, 지역 간 세수 격차가 크다. 수도권과 비수도권, 도시와 농촌 간 재정력 격차가 심하며, 이는 지역 간 행정서비스 질의 불균형으로 이어진다. 셋째, 과세자주권이 제한적이다. 지방자치단체가 세목 신설이나 세율 결정에 있어 제약을 받아 지역 특성에 맞는 재정정책을 펼치기 어렵다.

이러한 문제점을 해결하기 위해 몇 가지 개선 방향이 제시되고 있다. 먼저, 국세의 지방세 이양을 통한 지방세 비중 확대가 필요하다. 부가가치세나 소득세 등 국세의 일부를 추가로 지방세화하여 지방재정의 자주성을 높이는 방안이 검토되고 있다. 또한, 지방세 세목 체계의 간소화와 합리화가 요구된다. 현재 복잡하게 얽혀있는 지방세 체계를 재산세, 소득세, 소비세 중심으로 단순화하여 효율성을 높이는 방안이 논의 중이다. 더불어 지방자치단체의 과세자주권을 확대하여 지역 실정에 맞는 세제 운영이 가능하도록 제도적 기반을 마련해야 한다.

지방교부세 제도의 이해

지방교부세는 중앙정부가 지방자치단체에 교부하는 일반재원으로, 지역 간 재정 불균형을 해소하고 지방재정의 기본적인 수요를 보장하기 위한 제도다. 현행 지방교부세는 내국세의 일정 비율(현재 19.24%)로 규모가 결정되며, 보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세로 구성된다.

보통교부세는 지방교부세의 대부분(97%)을 차지하는 일반재원으로, 기준재정수요액과 기준재정수입액의 차이(재정부족액)를 기준으로 배분된다. 이는 모든 지방자치단체가 일정 수준 이상의 행정서비스를 제공할 수 있도록 재정을 보장하는 역할을 한다. 특별교부세는 지방교부세 총액의 3%를 차지하며, 재해복구나 지역현안사업 등 예측하지 못한 재정수요에 대응하기 위해 교부된다. 부동산교부세는 종합부동산세 세수를 재원으로 하며, 소방안전교부세는 담배에 부과되는 개별소비세의 20%를 재원으로 한다.

지방교부세 제도는 지역 간 재정 불균형을 완화하고 최소한의 행정서비스 수준을 보장한다는 점에서 중요한 의미를 가진다. 그러나 중앙정부 의존도를 높이고 지방자치단체의 도덕적 해이를 유발할 수 있다는 비판도 존재한다.

국고보조금의 역할과 한계

국고보조금은 중앙정부가 특정 목적을 위해 지방자치단체에 지원하는 특정재원이다. 교육, 복지, 지역개발 등 국가적으로 중요하거나 지방자치단체 간 형평성이 필요한 사업에 주로 지원된다. 국고보조금은 정책적 효과를 직접적으로 달성할 수 있다는 장점이 있지만, 지방자치단체의 자율성을 제약하고 의존성을 심화시킨다는 문제도 있다.

국고보조금 제도의 주요 쟁점은 다음과 같다. 첫째, 국고보조사업의 증가로 지방자치단체의 재정부담이 가중되고 있다. 국고보조사업은 대부분 지방비 매칭을 요구하기 때문에 자치단체 재정의 경직성을 높인다. 둘째, 중앙정부 주도의 하향식 사업 추진으로 지역 특성이 반영되지 못하는 경우가 많다. 셋째, 복잡한 신청과 정산 절차로 행정비용이 증가하고 있다.

이러한 한계를 극복하기 위해 국고보조금 제도의 개선이 필요하다. 먼저, 지방이양이 가능한 사업은 과감히 지방으로 이양하고 필요한 재원을 함께 이전하는 포괄보조금 방식의 확대가 요구된다. 또한, 지역 특성과 재정여건을 고려한 차등보조율 적용을 확대하여 재정력이 약한 지역에 더 많은 지원이 이루어지도록 해야 한다. 더불어 중앙-지방 간 협력적 거버넌스를 구축하여 사업계획 수립 단계부터 지방자치단체의 의견이 반영될 수 있는 구조를 만들어야 한다.

지방채와 지방공기업을 통한 재원 조달

지방채는 지방자치단체가 재정수입의 부족을 보충하기 위해 발행하는 채권으로, 도로, 상하수도, 공공시설 등 대규모 자본투자가 필요한 사업에 주로 활용된다. 지방채는 세대 간 비용 분담을 통해 재정 부담을 완화할 수 있다는 장점이 있지만, 과도한 채무 발행은 미래 세대에 부담을 전가하고 재정건전성을 해칠 수 있다.

한국의 지방채 발행은 중앙정부의 엄격한 통제 하에 이루어진다. 지방자치단체는 일정 한도 내에서만 지방채를 발행할 수 있으며, 한도를 초과하는 경우 행정안전부 장관의 승인이 필요하다. 이러한 규제는 재정건전성을 유지하는 데 도움이 되지만, 지방자치단체의 재정 자율성을 제약하는 면도 있다.

지방공기업은 지방자치단체가 직접 또는 간접적으로 설립한 기업으로, 상수도, 하수도, 도시철도, 도시개발 등 주민생활과 밀접한 공공서비스를 제공한다. 지방공기업은 수익사업을 통해 지방재정에 기여할 수 있지만, 많은 지방공기업이 적자 운영되면서 오히려 자치단체의 재정 부담을 가중시키는 경우도 있다. 따라서 지방공기업의 경영 효율화와 수익성 개선을 위한 노력이 필요하다.

공유세와 세외수입

공유세는 국세를 재원으로 하여 그 일부를 지방자치단체에 이전하는 제도로, 지방소비세와 지방소득세가 대표적이다. 공유세는 세원을 국가와 지방이 공유한다는 점에서 중앙-지방 간 세원 배분의 합리적 대안으로 평가받는다. 그러나 국세 의존성이 높고 지방자치단체의 과세자주권이 제한된다는 한계도 있다.

세외수입은 지방세 이외의 자체수입으로, 사용료, 수수료, 재산임대수입, 이자수입 등이 포함된다. 세외수입은 지방자치단체가 비교적 자율적으로 운영할 수 있는 재원이라는 점에서 중요하다. 최근에는 주차요금, 공공시설 이용료 등 현실화를 통한 세외수입 확대 노력이 이어지고 있다.

세외수입은 지방자치단체의 노력 여하에 따라 크게 늘릴 수 있는 잠재력을 가진 재원이다. 그러나 주민들의 조세저항이 적다는 이유로 과도하게 인상되면 주민 부담을 가중시킬 수 있어 적정한 수준에서 관리되어야 한다.

재정불균형 문제와 해소 방안

지역 간 재정불균형은 지방재정의 가장 심각한 문제 중 하나다. 2023년 기준 서울시의 재정자립도는 85%를 넘는 반면, 일부 군 지역은 10%대에 불과하다. 이러한 격차는 지역 간 행정서비스 질의 불균형으로 이어져 국민의 기본권 보장에 차등을 초래할 수 있다.

수직적 재정불균형은 중앙정부와 지방자치단체 간 세입-세출 불균형을 의미하며, 수평적 재정불균형은 지방자치단체 상호 간 재정력 격차를 말한다. 이러한 불균형을 해소하기 위해 여러 방안이 시행되고 있다. 지방교부세와 국고보조금은 직접적인 재정지원을 통해 불균형을 완화하는 수단이다. 또한, 지방소비세 배분 시 지역별 가중치를 적용하여 비수도권 지역에 더 많은 재원이 배분되도록 하는 방식도 활용되고 있다.

근본적인 재정불균형 해소를 위해서는 지역경제 활성화를 통한 자체재원 확충이 필요하다. 혁신도시, 기업도시 등 지역 성장 거점을 육성하고, 지역 특화산업을 발굴·지원하여 지역의 자생적 발전 기반을 마련해야 한다. 또한, 지방자치단체 간 협력적 거버넌스를 구축하여 재원을 공동으로 활용하는 방안도 모색할 필요가 있다.

결론

지방재정은 지방자치의 실질적 구현을 위한 핵심 요소다. 자주재원인 지방세와 의존재원인 지방교부세, 국고보조금 등이 적절히, 예측 가능한 형태로 균형을 이루어야 지방자치단체가 안정적으로 행정서비스를 제공하고 지역발전을 도모할 수 있다. 현행 지방재정 체계는 중앙정부 의존도가 높고 지역 간 격차가 크다는 문제점을 안고 있다.

이러한 문제를 해결하기 위해서는 지방세 비중 확대, 과세자주권 강화, 지방교부세 제도 개선, 국고보조금 체계 합리화 등 종합적인 재정분권 정책이 추진되어야 한다. 더불어 지방자치단체 스스로도 재정 효율성을 높이고 세외수입을 확충하는 등 자구 노력을 기울여야 한다. 실질적인 지방자치 구현을 위한 재정기반 확충은 단기간에 이루어질 수 없는 과제이지만, 지속적인 제도 개선과 인식 전환을 통해 점진적으로 달성해 나가야 할 것이다.