지방행정론 7. 주민참여와 거버넌스

주민참여의 의의와 발전과정

주민참여는 지방자치의 핵심 요소로, 지역의 정책과정에 주민들이 직·간접적으로 관여하는 모든 활동을 의미한다. 주민참여는 단순히 행정 서비스의 수혜자로서가 아니라 지역의 문제를 함께 해결하는 주체로서 주민의 역할을 강조한다. 이는 대의민주주의의 한계를 보완하고 직접민주주의 요소를 강화하는 방향으로 발전해왔다.

역사적으로 주민참여는 여러 단계를 거쳐 진화해왔다. 초기에는 선거를 통한 간접참여가 중심이었으나, 점차 정책과정 전반에 걸친 직접참여로 확대되었다. 1960~70년대에는 시민권 운동과 함께 주민참여가 활성화되기 시작했으며, 1980~90년대에는 신공공관리(NPM) 패러다임 하에서 고객으로서의 주민 역할이 강조되었다. 2000년대 이후에는 협력적 거버넌스 관점에서 정책 공동생산자로서의 주민참여가 주목받고 있다.

주민참여의 의의는 크게 세 가지 측면에서 살펴볼 수 있다. 첫째, 민주주의적 측면에서 주민참여는 시민의 자기결정권을 실현하고 공적 영역에 대한 통제력을 강화한다. 둘째, 행정적 측면에서는 지역 문제에 대한 현장 지식을 활용하여 정책의 질을 높이고 집행의 효과성을 증진한다. 셋째, 사회적 측면에서는 공동체 의식을 함양하고 사회자본을 축적하는 데 기여한다.

아른슈타인(Arnstein)의 '주민참여의 사다리' 모형은 참여의 수준을 조작(manipulation), 치료(therapy), 정보제공(informing), 협의(consultation), 회유(placation), 파트너십(partnership), 권한위임(delegated power), 시민통제(citizen control)의 8단계로 구분했다. 이 중 하위 2단계는 비참여, 중간 3단계는 형식적 참여, 상위 3단계는 실질적 참여로 범주화된다. 주민참여의 질적 수준을 평가할 때 이러한 단계 구분이 유용한 분석틀을 제공한다.

주민참여 제도의 유형과 특성

주민참여 제도는 다양한 기준에 따라 분류할 수 있다. 참여 시기에 따라 정책형성, 정책결정, 정책집행, 정책평가 단계의 참여로 나눌 수 있으며, 참여 방식에 따라 직접참여와 간접참여로 구분된다. 또한 제도화 수준에 따라 공식적 참여와 비공식적 참여로 나눌 수도 있다.

한국의 대표적인 주민직접참여 제도로는 주민투표, 주민발안(조례 제정·개폐 청구), 주민소환, 주민감사 청구, 주민소송 등이 있다. 이들은 모두 법적 근거를 가진 공식적 참여 제도로, 일정한 요건과 절차에 따라 주민들이 지방정부의 정책과 행정에 직접 영향을 미칠 수 있는 장치이다.

주민투표제는 지방자치단체의 중요 정책 사안을 주민 투표로 결정하는 제도이다. 1994년 지방자치법 개정으로 도입되어 2004년 주민투표법 제정으로 구체화되었다. 투표 대상은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항이며, 지방자치단체장, 지방의회, 주민 서명(청구권자 총수의 1/20 이상)에 의해 발의될 수 있다. 주민투표 결과는 투표권자 1/3 이상 투표와 유효투표 과반수의 찬성으로 확정되며, 지방자치단체와 그 장은 이를 존중하여 행정·재정상 필요한 조치를 취해야 한다.

주민발안제는 일정 수 이상의 주민 서명을 통해 조례의 제정, 개정, 폐지를 청구할 수 있는 제도이다. 원래 단체장에게 청구하는 형태였으나, 2021년 지방자치법 전부개정으로 지방의회에 직접 청구하는 방식이 추가되었다. 청구 요건은 시·도의 경우 청구권자 총수의 1/100~1/70, 시·군·구의 경우 1/70~1/50의 서명이 필요하다. 다만 지방세, 사용료, 재정 등에 관한 사항은 청구 대상에서 제외된다.

주민소환제는 선출직 지방공직자(지방자치단체장, 지방의원)의 임기 중 해임을 청구할 수 있는 제도이다. 2007년 주민소환에 관한 법률 제정으로 도입되었으며, 청구 요건은 시·도지사의 경우 청구권자 총수의 10% 이상, 시장·군수·구청장은 15% 이상, 지방의원은 20% 이상의 서명이 필요하다. 소환 투표는 전체 투표권자의 1/3 이상이 투표하고 유효투표 과반수의 찬성으로 확정된다.

주민감사 청구제는 지방자치단체의 사무 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 판단될 때 감사를 청구할 수 있는 제도이다. 청구 요건은 시·도의 경우 주민 500명 이상, 인구 50만 이상 대도시는 300명 이상, 그 외 시·군·구는 200명 이상의 서명이 필요하다.

주민소송제는 주민감사 청구 결과에 불복하는 경우 제기할 수 있는 행정소송이다. 지방자치단체의 위법한 재무회계 행위에 대해 그 시정을 법원에 청구하는 제도로, 일종의 납세자 소송이라고 볼 수 있다.

이러한 공식적 참여 제도 외에도 주민참여예산제, 시민배심원제, 공청회, 주민설명회, 주민자치회 등 다양한 참여 채널이 운영되고 있다. 특히 주민참여예산제는 2011년 지방재정법 개정으로 모든 지방자치단체에 의무화되었으며, 예산 편성 과정에 주민이 직접 참여하여 재정 운영의 투명성과 책임성을 높이는 제도이다.

협력적 거버넌스와 네트워크 행정

협력적 거버넌스(collaborative governance)는 다양한 이해관계자들이 공동의 목표를 위해 협력하는 통치 방식으로, 전통적인 정부 중심의 통치(government)와 구별된다. 이는 복잡다기한 현대사회의 문제 해결을 위해 정부, 시민사회, 기업 등 다양한 주체들의 협력이 필수적이라는 인식에서 출발한다.

협력적 거버넌스의 특징으로는 첫째, 다양한 행위자들의 수평적 관계와 상호의존성, 둘째, 공식·비공식 네트워크를 통한 자원과 정보의 교류, 셋째, 합의 지향적 의사결정과 협상을 통한 문제 해결, 넷째, 공동의 목표와 규범에 기반한 자발적 참여와 책임 공유 등을 들 수 있다.

앤셀과 개쉬(Ansell & Gash)는 협력적 거버넌스의 성공 조건으로 면대면 대화, 신뢰 구축, 과정에 대한 헌신, 공유된 이해, 중간 성과의 도출 등을 제시했다. 이 외에도 리더십, 제도적 설계, 이전의 협력 경험, 권력·자원의 불균형 해소 등이 중요한 요소로 간주된다.

네트워크 행정(network administration)은 협력적 거버넌스의 실천적 형태로, 다양한 행위자들 간의 관계망을 통해 공공문제를 해결하는 접근법이다. 이는 위계제와 시장 메커니즘의 대안으로 등장한 제3의 조정 방식으로, 상호의존성, 신뢰, 호혜성에 기반한 협력을 강조한다.

네트워크 행정의 유형으로는 정보 네트워크, 발전 네트워크, 아웃소싱 네트워크, 행동 네트워크 등이 있다. 정보 네트워크는 아이디어와 정보 교환에 초점을 두며, 발전 네트워크는 구성원의 역량 강화를 목적으로 한다. 아웃소싱 네트워크는 서비스 계약을 통한 협력 관계를, 행동 네트워크는 공동의 문제 해결을 위한 협력적 행동을 중시한다.

네트워크 행정에서 정부의 역할은 직접적인 통제자가 아닌 촉진자, 조정자, 메타 거버너(meta-governor)로 변화한다. 정부는 네트워크의 구성과 운영 규칙을 설계하고, 구성원 간 갈등을 조정하며, 협력을 촉진하는 역할을 담당한다. 이를 위해 네트워킹 역량, 협상 기술, 갈등 관리 능력 등 새로운 유형의 행정 역량이 요구된다.

한국에서는 지역발전협의회, 지속가능발전협의회, 사회적경제네트워크, 마을만들기협의회 등 다양한 형태의 협력적 거버넌스가 운영되고 있다. 이러한 네트워크는 지역 문제 해결을 위한 집합적 지성과 자원을 동원하고, 다양한 이해관계를 조정하는 플랫폼 역할을 한다.

디지털 참여와 시민참여 플랫폼

정보통신기술의 발달로 주민참여의 방식과 범위가 크게 확장되고 있다. 전자민주주의(e-democracy), 디지털 거버넌스(digital governance) 등의 개념은 기술을 통한 참여 확대와 민주적 의사결정의 혁신 가능성을 보여준다.

디지털 참여의 장점으로는 첫째, 시간적·공간적 제약의 극복, 둘째, 참여 비용의 감소, 셋째, 정보 접근성 향상, 넷째, 쌍방향 소통 확대, 다섯째, 집단지성의 활용 등을 들 수 있다. 반면 정보 격차(digital divide), 여론 양극화, 사이버 불링, 가짜뉴스 확산 등의 문제점도 존재한다.

디지털 참여 도구는 크게 정보 제공형, 의견 수렴형, 숙의 토론형, 협업 실행형으로 구분할 수 있다. 정보 제공형은 정부 정보와 데이터를 공개하는 도구로, 정보공개포털, 공공데이터포털 등이 있다. 의견 수렴형은 주민 의견을 수집하는 도구로, 온라인 설문조사, 청원 시스템 등이 포함된다. 숙의 토론형은 심층적인 토론과 숙의를 지원하는 도구로, 온라인 포럼, 화상 회의 등이 있다. 협업 실행형은 문제 해결을 위한 집단지성을 활용하는 도구로, 크라우드소싱 플랫폼, 시빅해킹 등이 해당된다.

시민참여 플랫폼은 이러한 다양한 디지털 참여 도구를 통합적으로 제공하는 온라인 공간이다. 대표적인 해외 사례로는 스페인 마드리드의 '디사이드 마드리드(Decide Madrid)', 아이슬란드의 '베터 레이캬비크(Better Reykjavik)', 대만의 'vTaiwan' 등이 있다.

'디사이드 마드리드'는 2015년 출범한 시민참여 플랫폼으로, 제안, 투표, 토론, 참여예산, 협의 등 다양한 참여 채널을 제공한다. 특히 시민 제안이 일정 수준의 지지(2만7천 명)를 얻으면 시의회 안건으로 상정되는 시스템이 특징이다. 이 플랫폼은 오픈소스로 개발되어 전 세계 70개 이상의 도시에서 활용되고 있다.

'베터 레이캬비크'는 시민들이 도시 발전을 위한 아이디어를 제안하고 논의하는 플랫폼으로, 매월 상위 5개 아이디어가 시의회에서 공식적으로 검토된다. 특히 참여예산제와 연계하여 시민 제안의 실행력을 높인 점이 주목할 만하다.

'vTaiwan'은 정부와 시민 간의 협력적 정책 결정을 위한 플랫폼으로, 'pol.is'라는 인공지능 기반 토론 도구를 활용하여 다양한 의견을 클러스터링하고 합의점을 도출한다. 공유경제, 핀테크 등 첨단 기술 관련 규제 정책에 활발히 활용되고 있다.

한국에서도 서울시의 '민주주의 서울', 경기도의 '경기도의소리', 광주시의 '광주행복1번가' 등 다양한 시민참여 플랫폼이 운영 중이다. '민주주의 서울'은 제안, 토론, 결정의 3단계로 구성된 플랫폼으로, 시민 제안이 5천 명 이상의 공감을 얻으면 시민토론이 열리고, 토론 결과는 서울시 정책에 반영된다.

이러한 디지털 참여 플랫폼의 효과를 높이기 위해서는 기술적 접근성 제고, 다양한 참여 계층 확보, 오프라인 참여와의 연계, 참여 결과의 정책 반영 등이 중요하다. 특히 디지털 리터러시 교육, 취약계층을 위한 지원, 참여 성과의 가시화 등을 통해 디지털 참여의 포용성과 실효성을 높여야 한다.

사회적 자본과 지역공동체 역량 강화

사회적 자본(social capital)은 사회적 관계망, 신뢰, 호혜성의 규범 등 사회적 협력을 촉진하는 무형의 자원을 의미한다. 퍼트남(Putnam)은 사회적 자본을 "협력적 행동을 촉진함으로써 사회의 효율성을 높이는 신뢰, 규범, 네트워크와 같은 사회조직의 특성"으로 정의했다.

사회적 자본은 결속형(bonding), 연계형(bridging), 연결형(linking)으로 구분된다. 결속형 사회적 자본은 동질적 집단 내부의 강한 유대관계를, 연계형은 이질적 집단 간의 수평적 관계를, 연결형은 권력과 지위가 다른 집단 간의 수직적 관계를 의미한다. 건강한 지역사회는 이 세 가지 유형의 사회적 자본이 균형적으로 발달한 상태라고 볼 수 있다.

사회적 자본이 지방행정에 미치는 영향은 다양하다. 첫째, 거래비용을 감소시켜 협력과 조정을 용이하게 한다. 둘째, 정책 순응도를 높여 효과적인 정책 집행을 가능하게 한다. 셋째, 지역사회의 문제 해결 역량을 강화하여 정부 의존도를 줄인다. 넷째, 민관 협력의 기반을 제공하여 협력적 거버넌스를 촉진한다.

지역공동체 역량 강화(community empowerment)는 지역 주민들이 자신의 삶과 지역사회에 영향을 미치는 의사결정에 더 많은 통제력을 갖도록 하는 과정이다. 이는 단순한 참여 기회 제공을 넘어 실질적인 권한과 자원을 공유하는 것을 의미한다.

역량 강화의 차원은 개인적, 관계적, 조직적, 공동체적 수준으로 나눌 수 있다. 개인적 역량 강화는 자신감, 지식, 기술 등 개인의 능력 향상을 의미하며, 관계적 역량 강화는 네트워크와 협력 관계 구축을 뜻한다. 조직적 역량 강화는 지역 단체와 조직의 효과성을 높이는 것이며, 공동체적 역량 강화는 집합적 행동과 문제 해결 능력의 향상을 의미한다.

지역공동체 역량 강화를 위한 접근법으로는 자산 기반 지역사회 발전(Asset-Based Community Development, ABCD), 참여적 학습과 행동(Participatory Learning and Action, PLA), 공동체 조직화(community organizing) 등이 있다. ABCD는 지역의 결핍보다 강점과 자산에 초점을 맞추는 접근법이며, PLA는 주민들의 지식과 경험을 존중하는 참여적 방법론이다. 공동체 조직화는 공동의 관심사를 중심으로 주민들을 조직하여 집단적 힘을 키우는 전략이다.

한국에서는 마을만들기, 사회적경제, 주민자치회 등을 통해 지역공동체 역량 강화를 추진하고 있다. 마을만들기는 주민들이 함께 마을의 환경, 문화, 복지 등을 개선하는 활동으로, 수원시 '마을르네상스', 서울시 '찾아가는 동주민센터' 등이 대표적 사례이다. 사회적경제는 협동조합, 사회적기업, 마을기업 등을 통해 지역경제의 자립성을 높이는 접근법이다. 주민자치회는 기존 주민자치위원회를 강화하여 실질적인 주민자치 기구로 발전시키는 시도이다.

이러한 노력의 성과를 평가하기 위해서는 사회적 자본과 공동체 역량에 대한 체계적인 측정이 필요하다. 사회적 자본 측정을 위해서는 신뢰도, 네트워크 밀도, 시민참여율, 자원봉사율 등의 지표가 활용되며, 공동체 역량 측정을 위해서는 리더십 분포, 조직 역량, 자원 동원력, 문제 해결 능력 등이 평가된다.

주민참여의 한계와 도전과제

주민참여는 민주주의의 심화와 행정 효과성 제고를 위해 필수적이지만, 여러 한계와 도전과제도 존재한다.

첫째, 참여의 대표성과 형평성 문제이다. 주민참여는 종종 교육, 소득, 시간 자원이 풍부한 특정 계층에 편중되는 경향이 있다. 이로 인해 사회적 약자나 소외계층의 목소리가 충분히 반영되지 못하고, 참여의 불평등이 발생할 수 있다. 이러한 편향을 완화하기 위해서는 다양한 계층의 접근성을 높이는 제도적 장치와 적극적 포용 전략이 필요하다.

둘째, 참여의 전문성과 책임성 문제이다. 복잡한 정책 결정에는 전문적 지식과 경험이 요구되는데, 일반 주민들은 이러한 전문성이 부족할 수 있다. 또한 참여는 권한뿐만 아니라 책임도 수반해야 하는데, 책임 없는 참여는 무책임한 요구나 주장으로 이어질 우려가 있다. 이를 해결하기 위해서는 시민교육의 강화와 함께 전문가-시민 간 협력적 학습 과정이 설계되어야 한다.

셋째, 참여의 형식화와 관료화 위험이다. 제도화된 참여는 종종 행정적 요식행위나 정당성 확보를 위한 도구로 전락할 수 있다. 이 경우 참여는 실질적인 영향력 없이 형식적 절차에 그치게 된다. 이러한 위험을 방지하기 위해서는 참여 결과의 정책 반영을 보장하는 제도적 장치와 참여 과정의 투명한 관리가 중요하다.

넷째, 시간과 비용의 문제이다. 의미 있는 참여는 상당한 시간과 자원을 요구하며, 이는 행정 효율성을 저해할 수 있다. 특히 긴급한 의사결정이 필요한 상황에서는 광범위한 참여 과정이 신속한 대응을 어렵게 만들 수 있다. 이러한 딜레마를 해결하기 위해서는 상황과 이슈에 맞는 다양한 참여 방식과 수준을 유연하게 적용하는 전략이 필요하다.

다섯째, 갈등과 분극화 가능성이다. 참여 과정에서 다양한 이해관계와 가치관의 충돌은 사회적 갈등을 심화시킬 수 있다. 특히 온라인 참여 환경에서는 극단적 의견이 강화되고 집단 양극화가 발생할 우려가 있다. 이를 관리하기 위해서는 숙의민주주의(deliberative democracy) 원리에 기반한 대화와 토론 방식, 갈등 조정 메커니즘이 중요하다.

이러한 도전과제들에 대응하기 위한 혁신적 접근법으로는 다음과 같은 것들이 있다. 첫째, 무작위 선발을 통한 미니공중(mini-publics) 구성으로 참여의 대표성을 높이는 방법이다. 시민배심원단, 시민의회 등이 이에 해당한다. 둘째, 참여형 예산 배분, 참여 인센티브 제공 등을 통해 참여 동기를 강화하는 접근이다. 셋째, 전문가와 시민의 협력적 지식 생산을 촉진하는 공동생산(co-production) 모델의 확산이다. 넷째, 다양한 참여 도구와 채널을 통합·연계하는 플랫폼 접근이다. 다섯째, 참여의 영향력과 성과를 체계적으로 평가하고 피드백하는 순환적 참여 관리 체계의 구축이다.

결론

주민참여와 거버넌스는 현대 지방행정의 핵심 축으로, 민주주의의 질적 심화와 복잡한 사회문제 해결을 위한 필수적 요소이다. 전통적인 대의민주주의와 관료제적 행정의 한계를 보완하고, 다양한 이해관계자들의 협력적 문제 해결을 가능하게 하는 새로운 통치 패러다임으로서 그 중요성이 점차 증대되고 있다.

현대 지방행정에서 요구되는 것은 단순한 참여 기회의 확대가 아니라, 참여의 질적 수준을 높이고 실질적 영향력을 보장하는 것이다. 형식적 참여를 넘어 실질적인 공동결정과 공동책임의 구조로 전환하지 않으면, 주민참여는 오히려 행정 신뢰의 약화를 초래할 수 있다.

이를 위해서는 다음과 같은 방향이 중요하다. 첫째, 주민참여의 대표성과 포용성을 확보하는 제도적 장치 마련이 필요하다. 사회적 약자와 소외계층의 참여를 실질적으로 보장할 수 있는 정책적 배려가 요구된다. 둘째, 전문성과 책임성을 담보할 수 있는 시민교육과 참여 훈련 시스템이 병행되어야 한다. 셋째, 참여의 실질적 영향을 제도적으로 보장하여 행정과 정책 결정에 피드백이 확실히 작동하도록 해야 한다. 넷째, 온라인과 오프라인 참여를 유기적으로 연결하여 다양한 계층과 세대가 공존하는 참여 문화를 구축해야 한다.

궁극적으로 주민참여는 단순한 민주적 장식이 아니라, 지역사회의 문제 해결을 위한 전략적 자산이며, 지속가능한 지방자치의 기초가 된다. 협력적 거버넌스와 디지털 기술, 사회적 자본을 바탕으로 한 주민참여는 앞으로도 지방행정의 혁신을 이끄는 핵심 메커니즘으로 자리잡을 것이다.