지방행정론 6. 재정관리 2: 예산·성과관리 - 효율적 지방재정 운용 메커니즘

지방자치단체 예산과정의 이해

지방자치단체의 예산과정은 단순한 회계적 절차가 아닌 지역 자원 배분의 정치적·행정적 과정이다. 우리나라 지방자치단체의 예산과정은 크게 예산편성, 심의·의결, 집행, 결산·평가의 네 단계로 구성된다.

예산편성 단계는 자치단체장의 주도 하에 이루어진다. 각 부서는 사업계획과 예산요구서를 제출하고, 기획재정부서(예산과)가 이를 조정한 후 단체장의 최종 승인을 거쳐 예산안이 확정된다. 이 과정에서 주민참여예산제도를 통해 주민들의 의견도 반영된다. 예산안은, 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출되어야 한다.

심의·의결 단계에서는 지방의회가 제출된 예산안을 심의하고 의결한다. 상임위원회 예비심사, 예산결산특별위원회 종합심사, 본회의 의결의 과정을 거친다. 지방의회는 예산안을 증액하거나 새 비목을 설치할 때 단체장의 동의를 얻어야 하는 제약이 있다. 의회는 회계연도 시작 15일 전(광역 20일 전)까지 의결을 완료해야 한다.

집행 단계는 확정된 예산을 실제 집행하는 과정이다. 단체장은 분기별 예산배정계획을 수립하고, 예산의 목적 외 사용금지, 회계연도 독립 원칙 등을 준수해야 한다. 추가경정예산을 통해 예산을 수정할 수도 있다. 최근에는 지출 효율화를 위한 디지털 예산회계시스템이 도입되고 있다.

결산·평가 단계에서는 예산 집행 결과를 분석하고 평가한다. 자치단체장은 회계연도 종료 후 80일 이내에 결산서를 작성하여 지방의회에 제출해야 한다. 결산 심사 결과는 다음 연도 예산 편성에 반영된다. 또한 행정안전부의 재정분석과 같은 외부 평가도 이루어진다.

한국 지방자치단체의 예산과정에서 나타나는 특징은 첫째, 단체장 중심의 강한 예산 권한, 둘째, 중앙정부의 상당한 개입과 통제, 셋째, 점증주의적 예산 배분 경향이다. 이러한 특징은 효율적인 재원 배분을 저해할 수 있어 개선이 필요하다는 지적이 있다.

성과기반 예산제도(PBB)의 이론과 실제

성과기반 예산제도(Performance-Based Budgeting, PBB)는 투입 중심에서 성과 중심으로 예산 운용 패러다임을 전환하는 접근법이다. 전통적 예산제도가 '얼마나 많은 재원을 투입했는가'에 초점을 맞췄다면, PBB는 '투입된 재원으로 어떤 성과를 달성했는가'를 강조한다.

PBB의 핵심 원리는 자원 배분과 성과의 연계다. 즉, 사업 성과에 따라 예산을 차등적으로 배분함으로써 효율성과 책임성을 높이는 것이다. 이를 위해 명확한 성과목표 설정, 객관적 성과지표 개발, 체계적 성과측정, 성과정보의 예산 반영이라는 단계적 접근이 필요하다.

한국의 지방자치단체는 2008년부터 '사업예산제도'와 함께 성과관리 요소를 도입했다. 이에 따라 모든 사업은 '정책사업-단위사업-세부사업'의 계층구조로 분류되고, 각 수준별로 성과목표와 지표가 설정된다. 성과계획서와 성과보고서를 통해 계획-집행-평가의Ћ 순환구조가 형성된다.

그러나 실제 운영 과정에서는 여러 문제점이 나타나고 있다. 첫째, 성과지표가 형식적이거나 측정하기 쉬운 산출(output) 중심으로 설정되는 경향이 있다. 둘째, 평가 결과가 예산 배분에 실질적으로 반영되는 정도가 미흡하다. 셋째, 부서 간 성과 비교가 어려워 자원 배분의 우선순위 설정에 한계가 있다.

이러한 한계를 극복하기 위해서는 성과지표의 질적 개선, 평가와 예산의 연계 강화, 평가역량 제고 등의 노력이 필요하다. 또한 모든 사업에 획일적인 성과관리를 적용하기보다는 사업 특성에 맞는 차별화된 접근이 중요하다.

국제적으로는 미국, 영국, 호주 등이 선도적으로 PBB를 도입하여 운영하고 있다. 이들 국가의 공통적인 성공 요인은 △점진적·단계적 접근 △행정 문화의 변화 △성과정보의 품질 관리 △정치적 지원과 관심 등이다. 특히 미국 연방정부의 'PART(Program Assessment Rating Tool)'나 영국의 'PSA(Public Service Agreement)'는 성과와 예산을 연계하는 우수 사례로 평가받는다.

중기지방재정계획과 MTEF

중기지방재정계획(MTFP, Medium-Term Financial Plan)은 지방자치단체가 5년 단위로 수립하는 연동계획(rolling plan)이다. 이는 단년도 예산의 한계를 극복하고 재정 운용의 예측가능성과 안정성을 높이기 위한 제도다. 우리나라는 지방재정법에 따라 모든 지방자치단체가 의무적으로 중기지방재정계획을 수립해야 한다.

중기지방재정계획은 지역발전계획과 재정 여건을 종합적으로 고려하여 수립된다. 계획에는 △재정 수입·지출 전망 △투자사업 우선순위 △행사·경상사업 계획 △지방채 발행 계획 등이 포함된다. 자치단체장은 수립한 계획을 지방의회에 보고하고, 행정안전부장관에게 제출해야 한다.

국제적으로는 '중기재정지출계획(MTEF, Medium-Term Expenditure Framework)'이 널리 활용되고 있다. MTEF는 세계은행이 개발도상국의 재정개혁 수단으로 권고한 제도로, 거시재정 관리와 자원 배분의 전략성을 강화하는 것이 핵심이다. MTEF는 △Top-down 방식의 재원 배분 △부문별 예산 한도(ceiling) 설정 △성과와 재원의 연계 등의 특징을 갖는다.

한국의 중기지방재정계획과 국제적 MTEF는 개념적 유사성에도 불구하고, 실행력과 구속력에서 차이가 있다. 한국의 중기지방재정계획은 법적 의무사항임에도, 실질적인 예산 편성의 가이드라인으로 작용하는 정도가 미약하다는 평가가 많다. 계획 수립이 형식적으로 이루어지거나, 매년 수정되는 과정에서 일관성이 저하되는 경우가 많다.

보다 효과적인 중기재정계획 운용을 위해서는 △계획의 실효성 강화 △예산 편성과의 연계 강화 △성과관리체계와의 통합 △재정 위험에 대한 시나리오 분석 등이 필요하다. 또한 지방의회와 주민의 참여를 확대하여 계획 수립의 민주성과 투명성을 높이는 것도 중요하다.

지방자치단체 성과지표 설계와 평가

성과지표는 정책이나 사업의 성과를 객관적으로 측정하는 도구다. 효과적인 성과지표는 자원 배분의 합리성을 높이고, 행정의 책임성을 강화하며, 조직 학습과 혁신을 촉진한다.

좋은 성과지표의 조건으로는 'SMART' 원칙이 널리 활용된다. 즉, 구체적(Specific), 측정 가능한(Measurable), 달성 가능한(Achievable), 관련성 있는(Relevant), 시간 제약이 있는(Time-bound) 지표가 바람직하다. 여기에 비용 효과적(Cost-effective), 비교 가능한(Comparable) 특성을 추가하기도 한다.

성과지표는 측정 대상에 따라 투입(input), 과정(process), 산출(output), 결과(outcome), 영향(impact) 지표로 구분할 수 있다. 궁극적으로는 결과나 영향 중심의 지표가 바람직하지만, 측정의 어려움과 시차 문제 등으로 인해 현실에서는 산출 지표가 많이 활용된다.

지방자치단체의 성과지표 설계 과정에서 나타나는 주요 문제점은 다음과 같다. 첫째, 쉽게 측정할 수 있는 양적 지표에 편중되는 경향이 있다. 둘째, 지표 설정이 하향식(top-down)으로 이루어져 현장의 특성을 충분히 반영하지 못한다. 셋째, 지표가 지나치게 많아 관리 부담이 크다. 넷째, 외부요인의 영향을 통제하기 어려워 성과 측정의 정확성이 저하된다.

성과평가는 설정된 지표를 기준으로 성과를 측정하고 가치를 판단하는 과정이다. 평가는 자체평가와 외부평가로 구분되며, 방법론적으로는 정량평가와 정성평가가 병행되는 것이 바람직하다. 최근에는 평가 결과의 활용도를 높이기 위한 '활용 중심 평가(utilization-focused evaluation)'가 강조되고 있다.

한국 지방자치단체의 주요 성과평가 제도로는 지방자치단체 합동평가, 재정분석, 지방공기업 경영평가 등이 있다. 이러한 외부평가는 자치단체 간 비교를 통한 선의의 경쟁을 유도하는 효과가 있지만, 평가 항목의 획일성, 지역 특수성 반영 미흡, 평가 부담 가중 등의 문제점도 지적된다.

성과지표와 평가의 개선 방향으로는 △지역 특성에 맞는 차별화된 지표 개발 △결과 중심 지표의 확대 △주민 관점의 지표 강화 △평가의 간소화와 통합 △평가 결과의 환류 강화 등이 제시되고 있다. 또한 빅데이터, AI 등 신기술을 활용한 실시간 성과 모니터링도 새로운 흐름으로 주목받고 있다.

프로그램 예산제도와 사업 구조화

프로그램 예산제도(Program Budgeting)는 정부 활동을 기능과 사업 목적에 따라 체계적으로 분류하고 재원을 배분하는 예산제도다. 이는 조직이나 품목 중심의 전통적 예산제도와 달리, 정책 목표와 사업 성과를 중심으로 예산을 구조화한다.

한국의 지방자치단체는 2008년부터 사업예산제도를 도입하여 시행하고 있다. 이 제도 하에서 모든 재정활동은 '분야-부문-정책사업-단위사업-세부사업'의 계층구조로 분류된다. 13개 분야, 51개 부문의 기능적 분류체계를 기반으로 하며, 정책사업 이하는 자치단체가 자율적으로 설계할 수 있다.

사업예산제도의 장점은 첫째, 재정 투명성 제고다. 예산 배분의 목적과 용도가 명확히 드러나 주민과 의회의 예산 감시가 용이해진다. 둘째, 성과관리 용이성이다. 사업별로 성과목표와 지표를 설정하여 관리할 수 있다. 셋째, 중장기적 시각에서의 재원 배분이 가능하다. 넷째, 유사·중복 사업을 식별하여 예산 효율성을 높일 수 있다.

그러나 실제 운영 과정에서는 여러 한계가 나타나고 있다. 사업구조가 조직구조를 그대로 반영하는 경향이 있어 진정한 사업 중심의 예산 편성이 이루어지지 않는 경우가 많다. 또한 사업 간 우선순위 설정이나 구조조정이 정치적 이유로 어려운 경우가 많다. 일부 자치단체에서는 분류체계가 지나치게 세분화되어 예산 경직성이 오히려 강화되는 부작용도 나타난다.

효과적인 프로그램 예산 운용을 위해서는 △사업구조의 정기적 재설계 △성과계획과 예산의 연계 강화 △사업 우선순위 설정 메커니즘 개선 △예산 정보시스템 고도화 등의 노력이 필요하다. 또한 프로그램 구조가 행정 편의에 머물지 않고 주민 관점에서 이해하기 쉽도록 설계되어야 한다.

국제적으로는 OECD 국가들이 다양한 형태의 프로그램 예산제도를 운영하고 있다. 프랑스의 'LOLF(Loi Organique relative aux Lois de Finances)' 체계, 영국의 'CSR(Comprehensive Spending Review)', 캐나다의 'Program Activity Architecture' 등이 대표적이다. 이들 국가의 공통적인 성공 요인은 △점진적 접근 △역량 강화 △정보시스템 구축 △의회와 시민사회의 참여 등이다.

성과관리와 지방재정의 책임성

성과관리와 재정 책임성은 상호보완적 관계에 있다. 성과관리는 투입된 재원이 의도한 결과를 달성했는지 검증함으로써 재정 책임성을 강화한다. 반대로 견고한 재정 책임성 메커니즘은 성과관리의 실효성을 높이는 기반이 된다.

지방재정의 책임성은 크게 수직적 책임성과 수평적 책임성으로 구분할 수 있다. 수직적 책임성은 지방자치단체가 중앙정부나 상급기관에 대해 갖는 책임으로, 법적·제도적 통제 메커니즘을 통해 실현된다. 수평적 책임성은 지역 주민이나 시민사회에 대한 책임으로, 정보 공개, 주민 참여, 사회적 감사 등을 통해 강화된다.

한국 지방자치단체의 재정 책임성 확보 장치로는 △예산 편성·집행의 법적 제약 △지방의회의 예산 심의·결산 △행정안전부의 재정분석·진단 △감사원 감사 △재정 정보 공시 등이 있다. 그러나 이러한 장치들이 주로 합법성과 절차적 측면에 초점을 맞춰 성과 측면의 책임성은 상대적으로 약하다는 평가가 많다.

성과관리를 통한 재정 책임성 강화를 위해서는 다음과 같은 개선이 필요하다. 첫째, 성과와 예산의 연계를 강화해야 한다. 평가 결과가 다음 연도 예산 편성에 실질적으로 반영되는 '성과예산 환류 시스템'이 구축되어야 한다. 둘째, 성과 정보의 품질과 신뢰성을 높여야 한다. 객관적이고 검증 가능한 성과 데이터를 생산하고, 이를 독립적으로 검증하는 체계가 필요하다. 셋째, 주민 참여형 성과관리를 확대해야 한다. 성과지표 설정과 평가 과정에 주민 의견을 반영하고, 평가 결과를 알기 쉽게 공개해야 한다.

선진국의 경우, 재정 책임성 강화를 위한 다양한 혁신이 이루어지고 있다. 영국의 'Whole of Government Accounts', 호주의 'Operation Sunlight', 뉴질랜드의 'Performance Improvement Framework' 등이 대표적이다. 이들 제도의 공통점은 △통합적 성과·재정 정보 제공 △중장기적 관점에서의 재정 지속가능성 강조 △시민 중심의 성과 보고 △디지털 기술을 활용한 투명성 제고 등이다.

재정 위험관리와 지속가능성

지방재정의 위험관리는 재정 운영과정에서 발생할 수 있는 다양한 위험을 식별하고, 대응하는 체계적 접근이다. 저출산·고령화, 경기침체, 자연재해, 복지수요 증가 등 다양한 환경 변화로 인해 지방재정의 불확실성이 증가하면서 위험관리의 중요성이 커지고 있다.

재정 위험은 크게 거시적 위험과 미시적 위험으로 구분할 수 있다. 거시적 위험은 경기변동, 금리·환율 변화, 인구구조 변화 등 외부 환경 요인으로 인한 것이다. 미시적 위험은 지방채 과다 발행, 공기업 부실, 우발채무 증가, 대규모 개발사업 실패 등 자치단체 내부 요인에서 비롯된다.

한국 지방자치단체의 재정 위험관리 제도로는 △지방재정 위기 사전경보시스템 △지방채 발행 제한 △투자심사 제도 △지방보조금 관리 등이 있다. 특히 2011년 도입된 재정위기 사전경보시스템은 재정수지, 채무, 세입결손 등 7개 지표를 기준으로 자치단체의 재정 상황을 '정상-주의-심각-위기'의 4단계로 진단하여 관리한다.

그러나 현행 제도는 몇 가지 한계를 갖고 있다. 첫째, 사후적·대증적 관리에 치중하여 사전 예방 기능이 약하다. 둘째, 계량 지표 중심의 평가로 질적 요소나 맥락적 요인을 충분히 반영하지 못한다. 셋째, 우발채무, 보증채무, 공기업 부채 등 '숨겨진 위험'에 대한 관리가 미흡하다. 넷째, 위험관리가 주로 중앙정부 주도로 이루어져 자치단체의 자율적 역량 강화가 부족하다.

재정 지속가능성은 현재의 정책과 서비스 수준을 미래에도 유지할 수 있는 재정 역량을 의미한다. 지속가능성 평가는 △수입·지출의 구조적 균형 △적정 부채 수준 △세입 기반의 안정성 △공공서비스 수요 대응 능력 등을 종합적으로 고려해야 한다.

재정 위험관리와 지속가능성 제고를 위한 개선 방향으로는 △중장기 재정 전망 역량 강화 △재정 위험에 대한 스트레스 테스트 도입 △세입 다변화와 신세원 발굴 △지출 효율화 메커니즘 구축 △자산·부채 통합관리 강화 등이 제시되고 있다. 또한 디지털 기술을 활용한 실시간 재정 모니터링과 빅데이터 기반 예측 모델 개발도 새로운 흐름으로 주목받고 있다.

결론

지방자치단체의 재정관리, 특히 예산·성과관리는 한정된 자원을 효율적으로 활용하여 주민 복지를 최대화하기 위한 핵심 메커니즘이다. 전통적인 투입 중심, 통제 중심의 재정관리에서 성과 중심, 책임 중심의 재정관리로 패러다임이 전환되고 있으며, 이는 지방자치의 질적 성숙을 위한 필수 과정이다.

성공적인 예산·성과관리를 위해서는 제도적 장치뿐 아니라 행정 문화와 역량의 변화가 필요하다. 성과에 대한 관심, 증거 기반 의사결정, 혁신과 학습에 대한 개방성, 책임과 권한의 균형 등이 조직 문화로 정착되어야 한다. 또한 재정 담당자의 전문성 강화, 성과관리 역량 제고, 데이터 분석 능력 함양 등 인적 역량 개발도 중요하다.

디지털 전환 시대의 재정관리는 더욱 정교하고 과학적인 방식으로 진화할 전망이다. 빅데이터 분석, AI 기반 예측, 블록체인을 활용한 투명성 강화 등 신기술의 활용이 확대될 것이다. 동시에 예산 과정의 민주성과 참여성도 강화되어, 주민과 이해관계자가 재정 의사결정에 더욱 직접적으로 관여하는 'Open Budget' 흐름이 확산될 것이다.

지방분권 심화에 따라 자치단체의 재정 자율성은 계속 확대될 것이지만, 이에 상응하는 책임성과 전문성이 수반되어야 한다. 자치단체 스스로 재정관리 역량을 강화하고, 중앙정부는 직접적 통제보다 가이드라인 제시와 역량 지원에 초점을 맞추는 균형 잡힌 접근이 필요하다. 그 과정에서 성과관리는 단순한 기술적 도구가 아닌, 지방자치의 가치를 실현하는 핵심 메커니즘으로 자리매김해야 할 것이다.