사회복지학개론 2. 사회복지의 역사적 발전과정: 구빈제도부터 현대 복지국가까지

사회복지의 태동과 초기 형태

사회복지의 역사는 인류의 상호부조 정신만큼이나 오래된 것이지만, 제도화된 형태의 사회복지는 중세 후기 유럽에서 그 뿌리를 찾을 수 있다. 중세 시대에는 주로 종교적 자선과 가족 중심의 상호부조가 사회적 약자를 보호하는 주요 메커니즘이었다. 교회를 중심으로 한 구호활동은 빈곤층, 병자, 고아 등을 대상으로 이루어졌으며, 이는 오늘날 사회복지의 원형이라 할 수 있다.

그러나 이러한 자선 중심의 접근은 점차 한계를 드러냈고, 특히 산업화와 도시화가 진행되면서 빈곤 문제가 더욱 심각해졌다. 농촌 공동체가 해체되고, 도시로의 인구 유입이 증가하면서 전통적 상호부조 시스템이 무너지기 시작한 것이다. 이에 대응하여 국가 차원의 개입 필요성이 제기되었고, 이는 구빈법이라는 형태로 나타났다.

엘리자베스 구빈법과 초기 국가 개입

1601년 영국에서 제정된 엘리자베스 구빈법(Elizabethan Poor Law)은 국가 차원의 제도화된 사회복지의 시작점으로 평가받는다. 이 법은 빈민을 세 가지 유형으로 분류했다: 노동능력이 없는 빈민(impotent poor), 노동능력이 있으나 일자리가 없는 빈민(able-bodied poor), 그리고 일을 하지 않으려는 게으른 빈민(idle poor). 이러한 분류에 따라 차별적 지원을 제공했는데, 첫 번째 집단에게는 구제소(almshouse)를 통한 직접적 지원을, 두 번째 집단에게는 작업장(workhouse)을 통한 일자리를, 세 번째 집단에게는 교정원(house of correction)을 통한 처벌을 시행했다.

이 구빈법의 핵심 원칙은 '최소 적정 원칙'(less eligibility principle)과 '지방책임 원칙'(local responsibility)이었다. 최소 적정 원칙은 복지 수급자의 생활수준이 최저임금 노동자보다 낮아야 한다는 것으로, 복지 의존성을 방지하기 위한 장치였다. 지방책임 원칙은 각 지방 교구가 자체 빈민에 대한 책임을 져야 한다는 것으로, 이는 정주법(settlement law)을 통해 강화되었다.

엘리자베스 구빈법은 300년 이상 영국의 빈곤 정책의 기본 틀을 제공했지만, 산업혁명 이후 도시 빈곤층의 급증과 사회문제의 복잡화로 한계에 직면했다. 특히 1834년 신구빈법(New Poor Law)은 작업장 시스템을 더욱 엄격하게 적용하여 '작업장 테스트'(workhouse test)를 통해 구제를 받기 위해서는 열악한 조건의 작업장에 들어가야 했다. 이는 복지에 대한 의존을 최소화하려는 의도였지만, 극심한 사회적 고통과 불평등을 초래했다.

비스마르크의 사회보험 체계 도입

19세기 후반, 산업화가 본격화된 독일에서는 새로운 형태의 사회복지 시스템이 등장했다. 1880년대 비스마르크 총리 주도로 도입된 세계 최초의 사회보험 제도는 노동자의 질병(1883), 산업재해(1884), 노령과 장애(1889)에 대한 보험을 제공했다. 이는 자선이나 공공부조와는 달리, 노동자와 고용주가 함께 기여하는 보험 방식을 통해 사회적 위험에 대응하는 획기적인 접근이었다.

비스마르크의 사회보험 도입 배경에는 산업화로 인한 노동자 계급의 성장과 사회주의 운동의 확산에 대한 대응이라는 정치적 계산도 있었다. 노동자들에게 사회보장을 제공함으로써 체제에 대한 충성심을 유도하고 혁명적 변화 요구를 완화하려는 의도였다. 이는 '위로부터의 혁명'을 통해 사회질서를 유지하면서도 노동자 계층의 요구를 부분적으로 수용하는 전략이었다.

비스마르크의 사회보험 모델은 이후 많은 유럽 국가들에 확산되었고, 기여에 기반한 사회보장 체계의 원형이 되었다. 독일식 사회보험 모델은 특히 대륙 유럽 국가들에서 널리 채택되었으며, 이후 에스핑-안데르센이 분류한 '보수주의 복지레짐'의 기초가 되었다.

뉴딜 정책과 복지국가의 확장

20세기 초, 특히 1929년 대공황 이후, 자본주의의 위기 속에서 국가의 적극적인 경제 개입과 함께 복지 확대가 이루어졌다. 미국의 프랭클린 루즈벨트 대통령이 1930년대 추진한 뉴딜 정책은 사회보장법(Social Security Act, 1935) 제정을 통해 노령연금, 실업보험, 빈곤가정 지원 등 포괄적인 사회안전망을 구축했다. 이는 미국 사회복지 체계의 근간을 형성했으며, 연방정부 차원의 복지 책임을 명시했다는 점에서 의미가 크다.

뉴딜은 단순한 복지 확대를 넘어, 경제회복과 일자리 창출을 위한 공공사업(PWA, WPA 등)을 포함한 종합적인 정책 패키지였다. 이는 케인스주의 경제학의 실천적 적용으로, 경기침체기에 정부 지출 확대를 통해 총수요를 진작시키는 접근법이었다. 복지정책이 단순한 인도주의적 차원을 넘어 경제안정화 기능까지 담당하게 된 것이다.

영국에서는 베버리지 보고서(Beveridge Report, 1942)를 기반으로 한 포괄적 복지국가 구상이 제시되었다. "요람에서 무덤까지"라는 슬로건으로 대표되는 이 접근은 보건의료(NHS 설립), 교육, 주택, 고용 등 생애주기 전반에 걸친 보편적 복지서비스를 지향했다. 이는 2차 세계대전 이후 영국 노동당 정부에 의해 상당 부분 실현되었고, 사회민주주의적 복지국가의 전형이 되었다.

황금기(1950-1970년대)와 복지국가의 확립

2차 세계대전 이후부터 1970년대 오일쇼크 이전까지의 시기는 흔히 '복지국가의 황금기'로 불린다. 이 시기는 경제성장과 완전고용, 그리고 복지지출 확대가 동시에 이루어진 시기였다. 포드주의적 대량생산-대량소비 체제하에서 노동자들의 구매력 유지는 경제성장에 필수적이었고, 이는 복지국가 확대의 경제적 기반이 되었다.

이 시기 복지국가는 크게 세 가지 유형으로 발전했다. 첫째, 스칸디나비아 국가들의 사회민주주의 모델로, 보편적 복지와 높은 수준의 탈상품화(decommodification)를 특징으로 한다. 둘째, 독일, 프랑스 등 대륙 유럽의 보수주의 모델로, 직업별 사회보험과 가족 중심 복지를 강조한다. 셋째, 미국, 영국 등의 자유주의 모델로, 선별적 복지와 시장 의존성이 높다는 특징이 있다.

북유럽 국가들, 특히 스웨덴은 가장 발달된 복지국가 모델을 구축했다. 렌-마이드너 모델(Rehn-Meidner model)로 알려진 이 접근은 적극적 노동시장 정책, 연대임금제, 보편적 복지서비스를 통합하여 경제적 효율성과 사회적 평등을 동시에 추구했다. 특히 여성의 노동시장 참여를 지원하는 가족정책(육아휴직, 공공보육 등)은 젠더평등과 복지국가의 지속가능성 측면에서 주목받았다.

복지국가의 위기와 재편(1980-1990년대)

1970년대 두 차례의 오일쇼크와 스태그플레이션(경기침체와 인플레이션의 동시 발생)은 복지국가의 재정적 기반을 약화시켰다. 이와 함께 경제의 세계화, 인구고령화, 가족구조 변화, 노동시장 유연화 등 새로운 도전요인들이 등장했다. 이러한 배경에서 1980년대에는 대처리즘과 레이건노믹스로 대표되는 신자유주의적 복지개혁이 추진되었다.

신자유주의적 접근은 복지국가가 개인의 자조노력을 저해하고 경제적 비효율을 초래한다고 비판하며, 작은 정부와 시장 중심의 복지 제공을 강조했다. 공공부문의 민영화, 복지급여의 축소와 조건 강화, 노동시장 유연화 등이 추진되었다. 특히 영국에서는 '복지에서 일자리로'(welfare to work) 정책이 강조되면서, 복지 수급자의 노동시장 참여를 의무화하는 워크페어(workfare) 접근이 확산되었다.

1990년대에는 '제3의 길'로 불리는 대안적 복지국가 전략이 영국 노동당의 토니 블레어, 독일 사민당의 게르하르트 슈뢰더 등에 의해 추진되었다. 이는 신자유주의적 시장 효율성과 사회민주주의적 연대 가치를 결합하려는 시도로, '사회투자국가'(social investment state) 개념이 중심에 있었다. 미래 인적자원에 대한 투자로서의 복지, 특히 교육과 훈련을 통한 '활성화'(activation) 정책이 강조되었다.

21세기 복지국가의 도전과 변화

21세기 들어 복지국가는 글로벌화, 기술변화, 인구구조 변화 등 다양한 도전에 직면하게 되었다. 특히 2008년 글로벌 금융위기 이후 긴축재정과 복지축소가 많은 국가에서 추진되었으나, 이는 사회적 불평등과 불안정성을 심화시켰다는 비판을 받았다. 유럽 일부 국가들에서는 '긴축의 정치'(austerity politics)에 반대하는 대안적 정치세력이 부상하기도 했다.

한편, 신사회적 위험(new social risks)에 대응하기 위한 복지국가의 재구조화도 진행되고 있다. 일-가정 양립 지원, 돌봄서비스 확대, 평생학습 체계 구축 등이 주요 정책 영역으로 부상했다. 특히 북유럽 국가들은 사회투자 전략을 통해 복지국가의 지속가능성을 유지하면서도 새로운 사회적 위험에 대응하는 모델을 발전시켰다.

디지털 경제의 확산과 노동형태의 변화(긱 이코노미, 플랫폼 노동 등)는 기존 노동 중심의 사회보장 체계에 도전을 제기하고 있다. 이에 대응하여 기본소득(Universal Basic Income)과 같은 대안적 복지 모델에 대한 논의가 활발해지고 있다. 핀란드, 네덜란드 등에서는 기본소득 실험이 시도되었으며, COVID-19 팬데믹 상황에서 긴급재난지원금 등의 형태로 보편적 현금지원이 확대되었다.

결론

사회복지의 역사적 발전은 단순한 자선에서 제도화된 국가 책임으로, 그리고 선별적 구호에서 보편적 권리로 확장되어 온 과정이다. 엘리자베스 구빈법에서 시작하여 비스마르크의 사회보험, 뉴딜 정책, 베버리지식 복지국가를 거쳐, 신자유주의적 재편과 제3의 길에 이르기까지 사회복지 체계는 지속적으로 변화해왔다.

각 시기마다 사회복지의 발전은 경제적 조건, 정치적 역학관계, 지배적인 이데올로기 등 다양한 요인들의 상호작용 속에서 이루어졌다. 복지국가는 결코 고정된 실체가 아니라, 사회경제적 변화와 새로운 위험에 대응하여 끊임없이 재구성되는 역동적 과정이다.

현대 복지국가는 세계화, 기후변화, 디지털 전환 등 새로운 도전에 직면해 있으며, 이에 대응하여 더욱 포용적이고 지속가능한 형태로 진화할 것이 요구된다. 과거의 역사적 교훈을 바탕으로, 각 사회의 특수한 맥락과 필요에 맞는 복지 모델을 발전시켜 나가는 것이 중요하다.