사회복지법제와 실천 4. 사회보험 I - 국민연금과 건강보험의 구조와 원리

사회보험의 기본 원리와 특성

사회보험은 사회구성원이 직면하는 소득상실이나 예상치 못한 지출 위험을 사회적으로 분산하는 제도다. 민간보험과 달리 국가가 강제적으로 운영하며, 사회연대 원칙에 따라 소득재분배 기능을 수행한다. 한국의 4대 사회보험은 국민연금, 건강보험, 고용보험, 산재보험으로 구성되며, 각각 노령·장애·사망, 질병·부상, 실업, 업무상 재해라는 사회적 위험에 대응한다.

사회보험의 핵심 특징은 강제가입이다. 개인의 선택에 맡길 경우 역선택과 도덕적 해이 문제가 발생하므로, 법률로 가입을 의무화한다. 또한 기여와 급여 간 등가성이 엄격하지 않으며, 고소득자에서 저소득자로, 건강한 사람에서 아픈 사람으로, 젊은 세대에서 노인 세대로 소득이 이전된다.

헌법재판소는 사회보험 강제가입의 정당성에 대해 "사회보험은 사회국가원리를 실현하기 위한 중요한 수단으로서, 사회연대의 원칙에 기초하여 국민에게 최소한의 인간다운 생활을 보장하려는 것이므로 강제가입이 정당화된다"고 판시했다.

국민연금제도의 구조

국민연금의 발전 과정

한국의 국민연금제도는 1988년 10인 이상 사업장 근로자를 대상으로 시작되었다. 이후 단계적으로 적용 대상을 확대하여 1995년 농어촌 지역, 1999년 도시 지역까지 확대되면서 전 국민 연금시대를 열었다. 2003년부터는 1인 이상 사업장까지 당연적용사업장이 확대되었다.

국민연금은 도입 초기 높은 급여율과 낮은 보험료율로 설계되어 재정 불안정성 문제가 지속적으로 제기되었다. 이에 1998년과 2007년 두 차례 연금개혁을 통해 급여율을 하향 조정하고 보험료율을 인상했다. 현재는 40년 가입 시 평균소득의 40%를 보장하는 구조로 운영된다.

적용 대상과 가입 유형

국민연금은 18세 이상 60세 미만의 국민을 대상으로 한다. 가입자는 사업장가입자, 지역가입자, 임의가입자, 임의계속가입자로 구분된다. 사업장가입자는 1인 이상 사업장의 근로자와 사용자, 지역가입자는 사업장가입자가 아닌 자영업자, 농어민 등이 해당된다.

국민연금 적용제외자도 존재한다. 다른 공적연금(공무원연금, 사학연금, 군인연금 등) 가입자, 국민기초생활보장 수급자, 학생, 주부 등이 여기에 해당한다. 다만 이들도 희망하면 임의가입자로 가입할 수 있다.

특히 주목할 점은 특수형태근로종사자의 국민연금 가입 문제다. 배달라이더, 보험설계사, 학습지교사 등은 근로자성 인정 여부가 모호하여 사회보험 사각지대에 놓여 있었다. 최근에는 이들을 사업장가입자로 전환하거나 정부 지원을 통해 가입을 유도하는 정책이 추진되고 있다.

보험료 부과와 징수

국민연금 보험료율은 기준소득월액의 9%다. 사업장가입자는 사용자와 근로자가 각각 4.5%씩 부담하고, 지역가입자는 본인이 전액 부담한다. 기준소득월액은 소득월액을 기준으로 결정되며, 2024년 기준 상한액은 590만원, 하한액은 35만원이다.

보험료 부과에서 중요한 쟁점은 소득 파악의 정확성이다. 근로소득자는 국세청 자료를 통해 소득이 투명하게 파악되지만, 자영업자의 경우 소득 파악이 어려워 형평성 문제가 발생한다. 이를 해결하기 위해 국세청 소득자료 연계, 신용카드 매출정보 활용 등 소득 파악 체계를 강화하고 있다.

급여의 종류와 수준

국민연금 급여는 노령연금, 장애연금, 유족연금, 반환일시금으로 구성된다. 노령연금은 가입기간 10년 이상인 자가 수급연령에 도달했을 때 지급되며, 완전노령연금, 감액노령연금, 조기노령연금, 특례노령연금 등으로 세분화된다.

급여액은 기본연금액과 부양가족연금액으로 구성된다. 기본연금액은 다음 공식으로 계산된다:

기본연금액 = 1.2(A+B) × (1+0.05n/12)

여기서 A는 연금수급 전 3년간 전체 가입자 평균소득월액, B는 가입자 개인의 전체 가입기간 평균소득월액, n은 20년 초과 가입월수다. 이 공식은 소득재분배 기능을 내포하고 있어 저소득층에게 유리하게 설계되어 있다.

재정 방식과 기금 운용

국민연금은 부분적립방식을 채택한다. 완전적립방식과 부과방식의 중간 형태로, 일정 규모의 기금을 적립하면서도 세대 간 연대를 통해 급여를 지급한다. 2023년 말 기준 국민연금기금은 900조원을 넘어 세계 3위 규모의 연기금이 되었다.

기금 운용은 국민연금공단이 담당하며, 수익성, 안정성, 공공성, 유동성 원칙에 따라 투자한다. 국내외 주식, 채권, 대체투자 등으로 포트폴리오를 구성하며, 최근에는 ESG 투자, 벤처투자 등으로 영역을 확대하고 있다.

재정 안정성 문제는 국민연금의 지속가능성에 대한 핵심 쟁점이다. 저출산·고령화로 인해 2040년대부터 수지 적자가 예상되며, 2050년대에는 기금이 소진될 것으로 전망된다. 이에 보험료율 인상, 수급개시연령 상향, 급여율 조정 등의 개혁 방안이 논의되고 있다.

건강보험제도의 구조

건강보험의 발전과 통합

한국의 건강보험은 1977년 500인 이상 사업장을 대상으로 시작되어 1989년 전 국민 의료보험을 달성했다. 초기에는 직장의료보험, 지역의료보험, 공무원·교직원의료보험으로 분리 운영되었으나, 2000년 국민건강보험법 제정으로 단일 보험자 체제로 통합되었다.

통합 과정은 순탄하지 않았다. 직장가입자와 지역가입자 간 보험료 부담의 형평성, 재정 통합의 타당성 등이 쟁점이었다. 헌법재판소는 의료보험 통합에 대해 "사회연대의 원칙을 실현하고 의료보장의 형평성을 제고하는 정당한 목적"이라고 판시하며 합헌으로 결정했다.

적용 대상과 자격 관리

건강보험은 국내에 거주하는 국민을 당연적용 대상으로 한다. 가입자는 직장가입자와 지역가입자로 구분되며, 직장가입자의 피부양자는 별도 보험료 없이 급여를 받는다. 의료급여 수급자, 유공자 등 타 법령에 의한 의료보장 대상자는 제외된다.

피부양자 자격 관리는 건강보험의 주요 쟁점 중 하나다. 소득과 재산이 일정 기준 이하인 직계존비속, 배우자, 형제자매 등이 피부양자가 될 수 있다. 최근에는 피부양자 자격 기준을 강화하여 고소득·고액재산가의 무임승차를 방지하고 있다.

외국인과 재외국민의 건강보험 가입도 중요한 이슈다. 6개월 이상 국내 거주 외국인은 당연가입 대상이 되며, 유학생이나 인도적체류자 등도 가입할 수 있다. 다만 보험료 체납 후 고액 진료를 받는 도덕적 해이 문제가 제기되어 자격 관리가 강화되고 있다.

보험료 부과 체계

건강보험료 부과는 직장가입자와 지역가입자가 다른 체계를 갖는다. 직장가입자는 보수월액에 보험료율을 곱하여 산정하며, 2024년 기준 보험료율은 7.09%다. 사용자와 근로자가 50%씩 부담하고, 국가가 일부를 지원한다.

지역가입자는 소득과 재산을 기준으로 보험료를 부과한다. 종합소득, 연금소득, 근로소득 등에 부과되는 소득보험료와 재산에 부과되는 재산보험료를 합산하여 세대 단위로 부과한다. 자동차도 재산으로 간주되어 보험료 부과 대상이 된다.

2018년부터 시행된 소득중심 보험료 부과체계 개편은 형평성 제고를 목표로 했다. 지역가입자의 평가소득 폐지, 재산 공제 확대, 자동차 보험료 인하 등을 통해 저소득층의 부담을 완화했다. 그러나 여전히 직장-지역 간 형평성 문제는 완전히 해결되지 않은 상태다.

급여의 종류와 보장성

건강보험 급여는 요양급여, 요양비, 임신·출산진료비, 장애인보조기기 급여 등으로 구성된다. 요양급여가 대부분을 차지하며, 진찰, 검사, 약제, 치료, 수술, 입원 등 의료서비스 전반을 포괄한다.

급여와 비급여의 구분은 건강보험의 핵심 쟁점이다. 급여 항목은 요양급여기준에 명시되어 보험이 적용되지만, 비급여 항목은 환자가 전액 부담한다. 미용·성형, 선택진료, 상급병실료 등이 대표적인 비급여 항목이다.

보장성 강화는 역대 정부의 주요 정책 과제였다. 문재인 정부의 '문재인 케어'는 비급여의 급여화, 본인부담 상한제 개선, 재난적 의료비 지원 확대 등을 추진했다. 2022년 기준 건강보험 보장률은 64.5%로, OECD 평균 80%에는 미치지 못하지만 지속적으로 개선되고 있다.

사회보험의 사각지대 문제

국민연금 사각지대

국민연금의 사각지대는 크게 적용 사각지대와 급여 사각지대로 구분된다. 적용 사각지대는 제도적으로 가입 대상이지만 실제로 가입하지 않거나 보험료를 체납하는 경우다. 2023년 기준 국민연금 납부예외자와 장기체납자는 약 350만명에 달한다.

급여 사각지대는 가입했지만 급여를 받지 못하거나 급여액이 불충분한 경우다. 가입기간 10년 미만으로 연금수급권을 확보하지 못하는 경우, 또는 연금액이 최저생계비에 미달하는 경우가 여기에 해당한다. 특히 경력단절 여성, 비정규직 근로자들이 급여 사각지대에 놓일 위험이 크다.

사각지대 해소를 위해 정부는 다양한 대책을 추진하고 있다. 저소득층에 대한 보험료 지원, 출산크레딧과 군복무크레딧 등 가입기간 인정, 실업크레딧 도입 등이 대표적이다. 또한 기초연금을 통해 국민연금 사각지대에 있는 노인들에게 최소한의 소득을 보장하고 있다.

건강보험 사각지대

건강보험의 사각지대는 주로 보험료 체납으로 인한 급여 제한에서 발생한다. 6개월 이상 보험료를 체납하면 급여가 제한되어 의료 이용에 어려움을 겪는다. 2023년 기준 급여제한자는 약 170만명으로 추산된다.

비급여 부담으로 인한 실질적 사각지대도 존재한다. 건강보험이 적용되지 않는 비급여 진료비 부담 때문에 필요한 의료서비스를 받지 못하는 경우다. 특히 중증질환자나 희귀질환자들이 고액의 비급여 진료비로 인해 치료를 포기하는 사례가 발생한다.

정부는 체납자에 대한 분할납부 확대, 결손처분 기준 완화 등을 통해 급여제한자를 줄이고 있다. 또한 재난적 의료비 지원사업을 통해 고액 의료비로 인한 가계 부담을 완화하고 있다. 비급여의 급여화도 지속적으로 추진하여 보장성을 높이고 있다.

헌법재판소 판례 - 사회보험 의무화의 정당성

국민연금 강제가입 합헌 결정

헌법재판소는 국민연금 강제가입의 합헌성에 대해 여러 차례 판단했다. 대표적인 것이 2001년 결정(2000헌마390)이다. 청구인은 국민연금 강제가입이 계약의 자유와 재산권을 침해한다고 주장했다.

헌법재판소는 "국민연금제도는 헌법 제34조가 규정하는 사회보장권을 실현하기 위한 하나의 수단으로서, 사회연대의 원칙에 입각하여 국민의 노령, 장애, 사망 등의 사회적 위험으로부터 국민을 보호하는 사회보험"이라고 전제했다.

이어서 "사회보험의 목적은 강제가입을 통해서만 달성될 수 있으므로, 국민연금 강제가입은 정당한 목적 달성을 위한 적합한 수단"이라고 판시했다. 또한 "사적 자치의 제한은 공익 실현을 위해 불가피한 것으로 비례의 원칙에 위반되지 않는다"고 결론지었다.

건강보험 통합 합헌 결정

2000년 의료보험 통합에 대한 헌법소원(99헌마289)에서도 헌법재판소는 합헌 결정을 내렸다. 직장가입자들은 지역가입자와의 통합으로 보험료 부담이 증가하는 것이 평등권과 재산권을 침해한다고 주장했다.

헌법재판소는 "의료보험의 통합은 사회연대의 원칙을 보다 확대하여 국민 전체의 의료보장 수준을 향상시키고자 하는 것"이라며 입법 목적의 정당성을 인정했다. 또한 "통합을 통해 규모의 경제를 실현하고 관리운영의 효율성을 높일 수 있다"고 수단의 적합성도 긍정했다.

재정 이전에 대해서는 "사회보험에서는 개인의 기여와 급여 사이에 엄격한 등가관계가 요구되지 않으며, 소득재분배 기능은 사회보험의 본질적 요소"라고 판시했다. 따라서 직장가입자에서 지역가입자로의 재정 이전은 헌법에 위반되지 않는다고 결론지었다.

시사점

이러한 헌법재판소 판례들은 사회보험의 강제성과 연대성이 헌법적으로 정당화됨을 확인했다. 개인의 자유와 재산권도 사회연대와 공동체의 이익을 위해 제한될 수 있으며, 이는 사회국가원리의 실현을 위해 필요하다는 것이다.

특히 사회보험에서의 소득재분배 기능을 명시적으로 인정한 점이 중요하다. 이는 사회보험이 단순한 위험분산을 넘어 사회적 연대와 평등을 실현하는 제도임을 확인한 것이다.

결론

국민연금과 건강보험은 한국 사회보장체계의 핵심 축을 이룬다. 두 제도 모두 전 국민을 대상으로 하는 보편적 사회보험으로 발전했으며, 강제가입과 소득재분배를 통해 사회연대를 실현하고 있다.

그러나 여전히 해결해야 할 과제들이 있다. 국민연금은 재정 안정성과 적정 급여 수준 간의 균형을 찾아야 하고, 건강보험은 보장성 강화와 재정 지속가능성을 동시에 달성해야 한다. 무엇보다 사각지대 해소를 통해 모든 국민이 실질적으로 보호받을 수 있는 제도로 발전해야 한다.

헌법재판소가 확인한 바와 같이, 사회보험의 강제성과 연대성은 헌법적 가치에 부합한다. 앞으로도 사회보험은 개인의 자유와 사회적 연대를 조화시키면서, 모든 국민의 인간다운 생활을 보장하는 방향으로 발전해 나가야 할 것이다.