행정학개론 5. 공공정책과정 이론 - 정책의 수립부터 평가까지

지금까지 행정학의 기본 개념과 주요 이론들에 대해 살펴보았다면, 5회차에서는 행정의 핵심 활동인 '공공정책'에 초점을 맞춘다. 공공정책은 정부가 추구하는 목표와 이를 달성하기 위한 행동 방침으로, 현대 행정의 본질적 요소이다. 특히 정책과정에 관한 이론들은 복잡한 정책 현상을 체계적으로 이해하는 데 중요한 틀을 제공한다.

1. 공공정책의 개념과 특성

1.1 공공정책의 개념

공공정책에 대한 정의는 학자마다 다양하지만, 일반적으로 "정부가 공익 실현을 위해 의도적으로 선택한 행동 방침 또는 비행동(inaction)"으로 정의할 수 있다.

• 토마스 다이(Thomas Dye): "정부가 하기로 결정한 것 또는 하지 않기로 결정한 것"
• 제임스 앤더슨(James Anderson): "특정 문제나 관심사에 대응하여 정책행위자가 의도적으로 추구하는 일련의 행동 과정"
• 윌리엄 젠킨스(William Jenkins): "상호 연관된 일련의 결정들로서, 행위자 또는 행위자 집단이 이용가능한 수단과 관련하여 목표를 달성하기 위해 선택한 행동 방침"

1.2 공공정책의 특성

공공정책은 다음과 같은 특성을 가진다.

• 공권력의 행사: 정부의 권위와 강제력을 바탕으로 시행된다.
• 공익 지향성: 사적 이익이 아닌 공공의 이익을 추구한다.
• 미래 지향적 행동 지침: 바람직한 미래 상태를 달성하기 위한 방향을 제시한다.
• 가치 배분적 성격: 사회 내 가치와 자원의 배분에 영향을 미친다.
• 목표-수단 관계: 달성하고자 하는 목표와 이를 위한 수단으로 구성된다.
• 복잡성과 체계성: 다양한 요소와 행위자가 복잡하게 상호작용하는 체계적 과정이다.
• 정치적 산물: 다양한 이해관계와 가치가 경쟁하는 정치적 과정의 결과물이다.

1.3 공공정책의 유형

공공정책은 다양한 기준에 따라 여러 유형으로 분류할 수 있다.

1.3.1 로위(Theodore Lowi)의 분류

• 분배정책(Distributive Policy): 특정 집단이나 지역에 혜택을 제공하는 정책 (예: 보조금, 공공사업)
• 규제정책(Regulatory Policy): 개인이나 집단의 행동을 제한하거나 통제하는 정책 (예: 환경규제, 경제규제)
• 재분배정책(Redistributive Policy): 사회 집단 간 자원이나 부를 재분배하는 정책 (예: 누진세, 사회복지제도)
• 구성정책(Constituent Policy): 정부 조직 구성이나 운영 방식을 규정하는 정책 (예: 행정개혁, 선거제도)

1.3.2 정책 대상에 따른 분류

• 경제정책: 경제 성장, 안정, 분배 등을 목적으로 하는 정책
• 사회정책: 교육, 복지, 보건 등 사회적 서비스와 관련된 정책
• 외교안보정책: 국가 안보와 국제 관계에 관한 정책
• 환경정책: 환경 보호와 지속가능한 발전을 위한 정책

2. 정책과정 모형

2.1 정책과정의 단계적 접근

정책과정은 일반적으로 다음과 같은 단계로 구분된다. 이러한 단계적 접근은 복잡한 정책과정을 체계적으로 이해하는 데 도움을 준다.

2.1.1 정책의제설정(Policy Agenda Setting)

정책의제설정은 사회 문제가 정부의 관심과 행동을 요하는 정책 문제로 인식되는 과정이다.

• 정책 문제의 인식: 사회 문제가 정책적 개입이 필요한 문제로 인식된다.
• 의제 유형: 시스템 의제(사회적 관심사), 제도적 의제(정부가 실제로 다루는 의제), 결정 의제(정부가 행동을 취하기로 결정한 의제)
• 의제설정 모형:
  • 코브와 엘더(Cobb & Elder)의 모형: 시스템 의제에서 제도적 의제로의 전환 과정 분석
  • 킹던(Kingdon)의 다중흐름 모형: 문제 흐름, 정책 흐름, 정치 흐름의 결합에 의한 정책 창(policy window) 개념

2.1.2 정책대안 형성(Policy Formulation)

정책대안 형성은 정책 문제를 해결하기 위한 다양한 대안을 개발하고 검토하는 과정이다.

• 정책대안 개발 주체: 정부 기관, 정책 전문가, 싱크탱크, 이익집단 등
• 정책대안 평가 기준: 효과성, 효율성, 형평성, 실현가능성, 수용성 등
• 정책대안 개발 기법: 브레인스토밍, 델파이 기법, 시나리오 분석, 비용-편익 분석 등

2.1.3 정책결정(Policy Decision Making)

정책결정은 여러 정책대안 중에서 최종적으로 하나의 정책을 선택하는 과정이다.

• 정책결정 모형:
  • 합리모형(Rational Model): 완전한 정보와 합리성을 바탕으로 최적의 대안을 선택
  • 점증모형(Incremental Model): 현행 정책에서 소폭 변화하는 점진적 결정
  • 혼합주사모형(Mixed Scanning Model): 합리모형과 점증모형의 장단점을 결합
  • 쓰레기통 모형(Garbage Can Model): 문제, 해결책, 참여자, 선택기회가 무작위로 결합되는 상황에서의 결정
• 정책결정 참여자: 공식적 참여자(행정부, 입법부, 사법부)와 비공식적 참여자(이익집단, 언론, 전문가 등)
• 정책결정의 정치적 맥락: 권력 관계, 협상, 타협, 갈등 등의 정치적 역동성

2.1.4 정책집행(Policy Implementation)

정책집행은 결정된 정책을 실제 행동으로 옮기는 과정이다.

• 정책집행 접근법:
  • 하향식 접근(Top-down Approach): 정책 목표와 수단이 명확히 규정되고 위에서 아래로 지시되는 방식
  • 상향식 접근(Bottom-up Approach): 일선 관료와 정책 대상집단의 상호작용과 협력을 중시하는 방식
  • 통합적 접근(Integrated Approach): 하향식과 상향식 접근의 장점을 결합하는 방식
• 정책집행의 성공 요인: 명확한 정책 목표, 적절한 자원, 효과적인 조직 구조, 참여자들의 협력, 외부 환경의 지지 등
• 정책집행의 딜레마: 적절한 통제와 자율성 사이의 균형, 안정성과 유연성 간의 조화 등

2.1.5 정책평가(Policy Evaluation)

정책평가는 정책의 효과와 영향을 체계적으로 분석하는 과정이다.

• 정책평가의 유형:
  • 시기에 따른 분류: 사전평가, 과정평가, 사후평가
  • 목적에 따른 분류: 형성평가(개선 목적), 총괄평가(성과 판단 목적)
• 정책평가 기준: 효과성, 효율성, 적절성, 형평성, 대응성 등
• 정책평가 방법: 실험 설계, 준실험 설계, 질적 평가, 비용-편익 분석, 비용-효과 분석 등
• 정책평가의 활용: 정책 지속, 수정, 종결 등의 결정에 기여

2.1.6 정책변동 및 종결(Policy Change and Termination)

정책변동은 기존 정책의 내용이나 방향이 변화하는 것을, 정책종결은 정책이 완전히 중단되는 것을 의미한다.

• 정책변동의 유형: 정책 유지, 승계, 종결, 혁신 등
• 정책변동의 원인: 환경 변화, 정책 학습, 정치적 변화, 정책 실패 등
• 정책종결의 장애요인: 심리적 저항, 제도적 영속성, 정치적 반대 등

2.2 정책과정의 체제적 접근

정책과정을 일련의 단계로 구분하는 접근법 외에도, 정책과정을 하나의 체제(system)로 보는 접근법도 있다.

2.2.1 이스턴(David Easton)의 정치체제 모형

이스턴은 정책과정을 환경으로부터의 투입(input)이 정치체제 내에서 전환(conversion)되어 산출(output)로 나타나고, 이것이 다시 환류(feedback)되는 순환적 과정으로 이해했다.

• 투입: 요구(demands)와 지지(supports)의 형태로 정치체제에 전달되는 환경적 영향
• 전환: 정치체제 내에서 투입을 처리하고 결정을 내리는 과정
• 산출: 정치체제가 생산하는 결정과 행동 (정책, 법률, 규제 등)
• 환류: 산출의 결과가 다시 환경과 체제에 미치는 영향

2.2.2 앤더슨(James Anderson)의 정책과정 모형

앤더슨은 정책과정을 문제 인식, 의제 형성, 정책 형성, 정책 채택, 정책 집행, 정책 평가의 순환적 과정으로 설명했다.

• 문제 인식과 의제 형성: 사회 문제가 정책 문제로 인식되고 정부 의제에 포함되는 과정
• 정책 형성과 채택: 정책 대안이 개발되고 공식적으로 채택되는 과정
• 정책 집행: 채택된 정책이 실행되는 과정
• 정책 평가와 변동: 정책의 효과를 평가하고 필요한 변화를 도입하는 과정

3. 주요 정책결정 이론

3.1 합리모형(Rational Model)

합리모형은 의사결정자가 완전한 정보와 합리성을 바탕으로 효용을 극대화하는 대안을 선택한다고 가정한다.

3.1.1 합리모형의 주요 가정

• 목표의 명확성: 의사결정자는 명확하고 일관된 목표를 가지고 있다.
• 완전한 정보: 모든 가능한 대안과 그 결과에 대한 완전한 정보를 가지고 있다.
• 합리적 계산 능력: 각 대안의 비용과 편익을 정확히 계산할 수 있다.
• 효용 극대화: 가장 큰 순 편익을 제공하는 대안을 선택한다.

3.1.2 합리모형의 단계

1. 문제 정의: 정책 문제를 명확히 정의한다.
2. 목표 설정: 달성하고자 하는 목표와 가치를 명확히 한다.
3. 대안 탐색: 가능한 모든 정책대안을 확인한다.
4. 결과 예측: 각 대안이 가져올 모든 결과를 예측한다.
5. 대안 평가: 각 대안의 비용과 편익을 계산하고 비교한다.
6. 최적 대안 선택: 가장 큰 순 편익을 제공하는 대안을 선택한다.

3.1.3 합리모형의 한계

• 인지적 한계: 인간은 복잡한 문제를 완전히 이해하고 모든 정보를 처리할 능력이 부족하다.
• 시간과 자원의 제약: 모든 대안을 탐색하고 분석하기에는 시간과 자원이 부족하다.
• 가치의 다양성: 다양한 가치와 목표가 경쟁하는 상황에서 단일한 최적 해결책을 찾기 어렵다.
• 정치적 현실: 정책결정은 순수한 합리성보다 정치적 타협과 협상의 영향을 받는다.

3.2 점증모형(Incremental Model)

찰스 린드블롬(Charles Lindblom)이 제시한 점증모형은 정책결정이 급진적 변화보다는 기존 정책에서 소폭 변화하는 점진적 과정으로 이루어진다고 본다.

3.2.1 점증모형의 특징

• 소폭 변화: 현행 정책에서 조금씩 변화하는 방식으로 정책이 결정된다.
• 실용적 접근: 이상적인 해결책보다 현실적으로 실행 가능한 대안을 선택한다.
• 분절적 분석: 포괄적 분석보다 제한된 수의 대안과 결과만을 고려한다.
• 시행착오 학습: 과거 경험과 시행착오를 통해 점진적으로 개선한다.
• 합의 지향: 급진적 변화보다 이해관계자 간 합의가 용이한 소폭 변화를 선호한다.

3.2.2 점증모형의 장단점

장점:

• 현실적 접근: 인간의 인지적 한계와 정치적 현실을 반영한 현실적 모형이다.
• 위험 감소: 소폭 변화로 실패 위험을 줄일 수 있다.
• 정치적 갈등 완화: 이해관계자 간 합의 도출이 상대적으로 용이하다.

단점:

• 보수적 성향: 근본적 변화가 필요한 문제에 대응하기 어렵다.
• 현상 유지 편향: 기존 정책의 문제점을 그대로 유지할 가능성이 있다.
• 장기적 비전 부족: 점진적 접근으로 인해 장기적, 포괄적 관점이 부족할 수 있다.

3.3 혼합주사모형(Mixed Scanning Model)

아미타이 에치오니(Amitai Etzioni)가 제시한 혼합주사모형은 합리모형과 점증모형의 장점을 결합한 접근법이다.

3.3.1 혼합주사모형의 구조

• 거시적 조망(광역 주사): 전체적인 문제 상황을 개괄적으로 검토하여 주요 방향을 설정한다.
• 미시적 검토(세부 주사): 중요한 영역에 대해서는 상세한 분석을 수행한다.
• 이중 접근: 기본적 결정(fundamental decisions)과 세부적 결정(bit decisions)을 구분하여 접근한다.

3.3.2 혼합주사모형의 장점

• 현실적 합리성: 완전한 합리성이 아닌 제한된 자원 내에서의 최적 분석을 추구한다.
• 융통성: 상황과 문제의 특성에 따라 분석의 깊이를 조절할 수 있다.
• 혁신과 안정의 균형: 점증적 변화와 근본적 변화를 상황에 따라 선택할 수 있다.

3.4 쓰레기통 모형(Garbage Can Model)

코헨, 마치, 올슨(Cohen, March, Olsen)이 제시한 쓰레기통 모형은 조직의 의사결정이 비체계적, 무질서한 과정을 통해 이루어진다고 보는 접근법이다.

3.4.1 쓰레기통 모형의 주요 요소

• 문제(Problems): 해결이 필요한 이슈나 불만
• 해결책(Solutions): 문제 해결을 위한 아이디어나 제안
• 참여자(Participants): 의사결정에 참여하는 다양한 행위자
• 선택기회(Choice Opportunities): 결정이 이루어지는 상황이나 맥락

3.4.2 쓰레기통 모형의 특징

• 조직화된 무질서(Organized Anarchy): 의사결정이 체계적 과정보다 우연적 요소에 의해 영향받는다.
• 느슨한 결합(Loose Coupling): 문제, 해결책, 참여자, 선택기회가 독립적으로 존재하다가 특정 시점에 결합한다.
• 시간적 맥락의 중요성: 문제와 해결책의 결합은 특정 시점의 상황과 맥락에 크게 영향받는다.
• 문제 해결보다 처리: 실제로 문제가 해결되기보다 '처리'되는 경우가 많다.

3.4.3 쓰레기통 모형의 적용 상황

• 목표의 모호성: 조직의 목표가 명확하지 않은 상황
• 기술의 불확실성: 문제 해결 방법이 불확실한 경우
• 참여의 유동성: 의사결정 참여자가 자주 변화하는 상황
• 복잡한 문제: 다양한 이해관계와 가치가 복잡하게 얽힌 문제

4. 정책집행 이론

4.1 하향식 접근법(Top-down Approach)

하향식 접근법은 정책집행을 정책결정자의 의도와 지시가 위에서 아래로 전달되는 과정으로 본다.

4.1.1 하향식 접근법의 주요 학자와 모형

• 반 미터와 반 혼(Van Meter & Van Horn): 정책집행 과정 모형
• 사바티어와 마즈매니안(Sabatier & Mazmanian): 정책집행의 틀
• 후드(Hood): 완벽한 집행 조건

4.1.2 하향식 접근법의 핵심 요소

• 명확한 정책 목표와 지침: 모호하지 않은 명확한 정책 목표와 집행 지침이 필요하다.
• 적절한 인과이론: 정책 목표와 수단 간의 타당한 인과관계가 존재해야 한다.
• 충분한 자원: 재정, 인력, 권한 등 집행에 필요한 자원이 확보되어야 한다.
• 집행기관의 능력: 집행 담당 기관은 필요한 기술과 능력을 갖추어야 한다.
• 집행자의 순응: 일선 집행자들이 정책 목표와 지침에 순응해야 한다.
• 외부 환경의 지지: 정치적, 경제적, 사회적 환경이 정책집행을 지지해야 한다.

4.1.3 하향식 접근법의 한계

• 현장 상황의 복잡성 간과: 일선 집행 현장의 복잡한 상황과 맥락을 충분히 고려하지 못한다.
• 일선 관료의 재량권 무시: 일선 관료의 판단과 재량이 집행 과정에 미치는 영향을 과소평가한다.
• 정책 대상집단의 역할 간과: 정책 대상집단의 참여와 협력이 미치는 영향을 충분히 고려하지 않는다.
• 집행의 정치적 측면 경시: 집행 과정에서 발생하는 다양한 정치적 역동성을 간과한다.

4.2 상향식 접근법(Bottom-up Approach)

상향식 접근법은 정책집행을 일선 관료와 정책 대상집단의 상호작용을 중심으로 이해한다.

4.2.1 상향식 접근법의 주요 학자

• 리프스키(Michael Lipsky): 일선관료제(Street-level Bureaucracy) 이론
• 힐과 휴프(Hjern & Hull): 집행구조(Implementation Structure) 이론
• 엘모어(Richard Elmore): 후방향적 지도(Backward Mapping) 개념

4.2.2 상향식 접근법의 핵심 요소

• 일선 관료의 중요성: 일선에서 직접 정책을 집행하는 관료의 역할과 재량권을 중시한다.
• 정책 대상집단의 참여: 정책 대상집단의 참여와 협력이 집행 성공에 중요하다고 본다.
• 현장 중심적 관점: 정책집행은 현장의 상황과 맥락에 맞게 조정되어야 한다고 강조한다.
• 네트워크와 협력: 다양한 행위자 간의 네트워크와 협력 관계를 중시한다.
• 적응적 집행: 현장 상황에 맞게 정책을 유연하게 적용하는 적응적 집행을 강조한다.

4.2.3 일선관료제 이론

리프스키의 일선관료제 이론은 시민과 직접 접촉하는 일선 관료(교사, 경찰, 사회복지사 등)가 정책집행에서 중요한 역할을 한다고 본다.

• 재량권의 불가피성: 복잡한 현장 상황에서 일선 관료의 재량권 행사는 불가피하다.
• 자원의 제약: 일선 관료는 제한된 자원으로 과도한 업무량과 수요에 대응해야 한다.
• 대응 기제: 일선 관료는 업무 부담에 대응하기 위해 다양한 기제(단순화, 정형화, 우선순위 설정 등)를 개발한다.
• 정책의 실질적 형성: 일선 관료의 일상적 결정과 행동이 실질적인 정책 내용을 형성한다.

4.3 통합적 접근법(Integrated Approach)

통합적 접근법은 하향식과 상향식 접근법의 장점을 결합하여 정책집행의 복잡한 현실을 보다 종합적으로 이해하려는 시도이다.

4.3.1 통합적 접근법의 주요 학자

• 마트랜드(Matland): 모호성-갈등 모형(Ambiguity-Conflict Model)
• 오토울(O'Toole): 다조직적 집행(Multi-organizational Implementation) 이론
• 고긴(Goggin) 등: 의사소통 모형(Communications Model)

4.3.2 통합적 접근법의 주요 특징

• 상황 맥락의 중요성: 정책의 특성과 상황적 맥락에 따라 적합한 집행 접근법이 달라질 수 있다.
• 다층적 분석: 중앙정부, 중간 집행조직, 일선 집행기관 등 다양한 수준의 행위자를 함께 분석한다.
• 적응적 집행 전략: 정책 특성과 환경 변화에 따라 집행 전략을 유연하게 조정한다.
• 협력적 거버넌스: 다양한 이해관계자 간의 협력과 네트워크를 통한 집행을 강조한다.

5. 정책평가 이론

5.1 정책평가의 개념과 목적

정책평가는 정책의 효과, 효율성, 영향 등을 체계적으로 분석하는 활동이다. 정책평가의 개념과 목적을 살펴보면 다음과 같다.

5.1.1 정책평가의 개념

• 체계적 분석: 과학적이고 체계적인 방법을 통해 정책의 가치를 판단한다.
• 객관적 검증: 정책 목표의 달성 정도와 효과를 객관적으로 검증한다.
• 가치판단 활동: 정책의 가치와 의미를 판단하는 규범적 활동이다.
• 환류 과정: 정책과정에 대한 정보를 제공하여 정책 개선에 기여한다.

5.1.2 정책평가의 목적

• 책무성(Accountability) 확보: 정책결정자와 집행자의 책임성을 검증한다.
• 정책 개선: 정책의 문제점을 파악하고 개선 방향을 제시한다.
• 학습과 지식 축적: 정책 경험을 통한 학습과 지식 축적에 기여한다.
• 자원 배분의 합리화: 효과적인 자원 배분을 위한 정보를 제공한다.
• 상징적 기능: 정책에 대한 정당성과 신뢰성을 확보한다.

5.2 정책평가의 유형

정책평가는 다양한 기준에 따라 여러 유형으로 분류할 수 있다.

5.2.1 시기에 따른 분류

• 사전평가(Ex-ante Evaluation): 정책 시행 전에 예상되는 효과와 영향을 평가한다.
• 과정평가(Process Evaluation): 정책 집행 과정에서 진행 상황과 문제점을 평가한다.
• 사후평가(Ex-post Evaluation): 정책 종료 후 실제 효과와 영향을 종합적으로 평가한다.

5.2.2 목적에 따른 분류

• 형성평가(Formative Evaluation): 정책 개선을 위한 정보 제공을 목적으로 한다.
• 총괄평가(Summative Evaluation): 정책의 가치와 효과에 대한 종합적 판단을 목적으로 한다.
• 메타평가(Meta-evaluation): 평가 자체의 타당성과 신뢰성을 평가한다.

5.2.3 내용에 따른 분류

• 효과성 평가: 정책 목표 달성 정도를 평가한다.
• 효율성 평가: 투입 대비 산출의 비율을 평가한다.
• 형평성 평가: 정책 효과의 분배적 측면을 평가한다.
• 대응성 평가: 정책이 시민의 요구와 기대에 부응하는 정도를 평가한다.
• 적절성 평가: 정책 목표가 사회적 요구에 적합한지 평가한다.

5.3 정책평가의 방법

정책평가는 다양한 방법과 기법을 활용하여 수행된다.

5.3.1 실험적 방법

• 실험설계(Experimental Design): 무작위 할당을 통한 실험집단과 통제집단의 비교
• 준실험설계(Quasi-experimental Design): 무작위 할당이 불가능할 때 활용하는 설계 방법
• 비실험설계(Non-experimental Design): 통제집단 없이 실험집단만을 대상으로 하는 설계

5.3.2 경제적 분석 방법

• 비용-편익 분석(Cost-Benefit Analysis): 정책의 모든 비용과 편익을 화폐 가치로 환산하여 비교
• 비용-효과 분석(Cost-Effectiveness Analysis): 동일한 효과를 달성하는 데 필요한 비용을 비교
• 비용-유용성 분석(Cost-Utility Analysis): 비용과 다차원적 효과를 함께 고려하는 분석

5.3.3 질적 평가 방법

• 사례연구(Case Study): 특정 정책 사례를 심층적으로 분석
• 초점집단 인터뷰(Focus Group Interview): 이해관계자 집단을 대상으로 한 집단 토론
• 델파이 기법(Delphi Technique): 전문가 의견을 체계적으로 수집하고 수렴하는 방법
• 참여적 평가(Participatory Evaluation): 이해관계자가 평가 과정에 직접 참여하는 방법

5.4 정책평가의 모형

5.4.1 목표지향적 평가 모형

• 목표 달성도: 정책 목표의 달성 정도를 중심으로 평가
• 가정: 정책 목표가 명확하고 측정 가능하다는 가정
• 한계: 목표 외 효과나 부수적 영향을 간과할 가능성

5.4.2 과정중심적 평가 모형

• 집행 과정: 정책 집행 과정의 적절성과 효율성을 중심으로 평가
• 가정: 적절한 집행 과정이 정책 성공의 핵심이라는 가정
• 한계: 결과보다 과정에 지나치게 초점을 맞출 가능성

5.4.3 이해관계자 중심 평가 모형

• 다양한 가치: 다양한 이해관계자의 관점과 가치를 고려한 평가
• 가정: 정책 평가는 가치중립적이 아니라는 가정
• 한계: 다양한 가치와 관점의 조정 및 통합의 어려움

5.4.4 논리 모형(Logic Model)

• 투입-과정-산출-결과: 정책의 논리적 흐름에 따른 평가
• 가정: 정책 요소 간에 논리적 인과관계가 존재한다는 가정
• 장점: 정책의 전체적 맥락과 논리적 구조를 명확히 파악 가능

5.5 정책평가의 활용

5.5.1 평가 활용의 유형

• 도구적 활용(Instrumental Use): 정책 결정이나 개선에 직접 활용
• 개념적 활용(Conceptual Use): 정책에 대한 이해와 인식 변화에 활용
• 설득적 활용(Persuasive Use): 특정 입장이나 결정을 정당화하는 데 활용
• 과정적 활용(Process Use): 평가 과정 자체가 조직 학습과 변화에 기여

5.5.2 평가 활용의 영향 요인

• 평가의 질: 평가의 방법론적 엄밀성과 타당성
• 결과의 적시성: 정책 결정 시점에 맞는 평가 결과 제공
• 정치적 맥락: 정치적 환경과 권력 관계
• 조직 문화: 학습과 혁신을 장려하는 조직 문화
• 의사소통: 평가 결과의 효과적 전달과 공유

5.5.3 평가 활용의 장애 요인

• 정치적 저항: 정치적 이해관계에 따른 저항
• 조직적 관성: 변화를 꺼리는 조직 문화
• 방법론적 한계: 평가 방법의 기술적 한계
• 자원 제약: 평가 결과 활용을 위한 자원 부족
• 시간적 불일치: 평가 결과와 의사결정 시점의 불일치

5.6 메타평가(Meta-evaluation)

메타평가는 '평가에 대한 평가'로, 평가 활동 자체의 질과 가치를 판단하는 과정이다.

5.6.1 메타평가의 목적

• 평가의 질 보장: 평가의 방법론적 타당성과 신뢰성 확보
• 평가 책임성: 평가자의 책임성과 윤리성 검증
• 평가 개선: 평가 과정과 방법의 개선 방향 제시
• 평가 활용 촉진: 평가 결과의 적절한 활용 촉진

5.6.2 메타평가의 기준

• 유용성(Utility): 평가가 이해관계자의 정보 요구를 충족시키는 정도
• 실행가능성(Feasibility): 평가가 현실적이고 비용 효과적으로 수행되는 정도
• 적절성(Propriety): 평가가 법적, 윤리적 기준에 부합하는 정도
• 정확성(Accuracy): 평가가 기술적으로 적절하고 타당한 정보를 제공하는 정도
• 평가책임성(Evaluation Accountability): 평가 자체가 적절하게 문서화되고 평가되는 정도

6. 정책변동 이론

6.1 정책변동의 개념과 유형

6.1.1 정책변동의 개념

정책변동(Policy Change)은 기존 정책의 내용, 과정, 효과 등이 변화하는 현상을 의미한다. 정책은 고정불변이 아니라 시간의 흐름에 따라 지속적으로 변화하는 특성을 가진다.

6.1.2 정책변동의 유형

• 정책 유지(Policy Maintenance): 기존 정책 내용을 그대로 유지
• 정책 승계(Policy Succession): 기존 정책을 수정하거나 보완
• 정책 종결(Policy Termination): 기존 정책을 완전히 중단
• 정책 혁신(Policy Innovation): 새로운 정책을 도입

6.2 주요 정책변동 이론

6.2.1 점증주의 모형

• 린드블롬(Lindblom)의 점증주의: 정책변동이 급진적 변화보다 점진적, 점증적으로 이루어진다는 관점
• 특징: 기존 정책에서 소폭 변화, 이해관계자 간 타협, 시행착오 학습
• 한계: 근본적 변화가 필요한 상황에서 적용하기 어려움

6.2.2 단절균형 모형(Punctuated Equilibrium Model)

• 바움가트너와 존스(Baumgartner & Jones)의 이론: 정책은 대체로 안정적이지만 때때로 급격한 변화를 겪는다는 관점
• 특징: 장기간의 안정과 급격한 변화의 교차, 정책 이미지와 정책 하위체제의 역할 강조
• 적용: 정책 의제설정과 관심의 급격한 변화를 설명하는 데 유용

6.2.3 정책 옹호연합 모형(Advocacy Coalition Framework)

• 사바티어(Sabatier)의 이론: 서로 다른 신념체계를 가진 옹호연합들의 상호작용을 통해 정책변동이 이루어진다는 관점
• 주요 요소: 정책 하위체제, 옹호연합, 신념체계, 정책학습, 외부 요인의 영향
• 특징: 정책변동의 장기적 과정과 신념체계의 역할을 강조

6.2.4 정책 흐름 모형(Policy Streams Model)

• 킹던(Kingdon)의 이론: 문제 흐름, 정책 흐름, 정치 흐름이 결합될 때 정책변동의 기회인 '정책의 창(policy window)'이 열린다는 관점
• 세 가지 흐름:
  • 문제 흐름: 사회 문제의 인식과 정의
  • 정책 흐름: 정책 대안과 아이디어의 개발
  • 정치 흐름: 정치적 환경과 분위기의 변화
• 정책기업가(Policy Entrepreneur): 세 흐름을 결합시키는 주요 행위자

6.3 정책종결(Policy Termination)

6.3.1 정책종결의 개념

정책종결은 기존 정책을 완전히 중단하는 것을 의미한다. 정책의 목표가 달성되었거나, 정책의 필요성이 사라졌거나, 정책이 실패했다고 판단될 때 이루어진다.

6.3.2 정책종결의 유형

• 기능적 종결: 정책 목표가 달성되어 더 이상 필요하지 않은 경우
• 대체적 종결: 새로운 정책으로 대체되는 경우
• 경제적 종결: 비용 효율성이 낮아 중단되는 경우
• 정치적 종결: 정치적 지지 기반이 상실되어 중단되는 경우

6.3.3 정책종결의 장애 요인

• 심리적 저항: 변화에 대한 심리적 거부감
• 제도적 영속성: 조직과 제도의 자기 유지 성향
• 정치적 반대: 기득권 세력의 저항
• 시작의 어려움: 종결 과정 자체의 비용과 어려움
• 불확실성: 종결 후 결과에 대한 불확실성

7. 한국의 정책과정과 특성

7.1 한국 정책과정의 특성

7.1.1 중앙집권적 정책결정

• 강한 대통령제: 대통령과 행정부 중심의 정책결정 구조
• 하향식 접근: 중앙정부 주도의 정책 수립과 집행
• 관료제의 영향력: 정책과정에서 관료의 영향력이 큼

7.1.2 정치·행정 환경의 특수성

• 압축 성장과 발전국가: 경제 성장 중심의 정책 패러다임
• 민주화 이후 변화: 시민참여와 거버넌스의 확대
• 분절된 정책 조정: 부처 간 협력과 조정의 어려움

7.1.3 정책과정의 변화 추세

• 참여 확대: 시민사회와 이해관계자의 참여 증가
• 투명성 강화: 정보 공개와 절차적 투명성 확대
• 증거기반 정책 강조: 데이터와 분석에 기반한 정책결정 중시
• 디지털 전환: 정보통신기술을 활용한 정책과정의 혁신

7.2 한국 정책과정의 주요 행위자

7.2.1 공식적 행위자

• 대통령과 청와대: 정책 의제설정과 우선순위 결정에 핵심적 역할
• 행정부: 정책 수립과 집행의 주축
• 국회: 입법 및 예산 심의를 통한 정책 결정
• 사법부: 정책의 합법성 검토와 분쟁 해결

7.2.2 비공식적 행위자

• 정당: 정책 의제설정과 대안 형성에 영향
• 이익집단: 특정 이해관계를 대변하며 정책과정에 참여
• 시민단체: 공익적 관점에서 정책과정에 참여
• 언론: 의제설정과 여론 형성에 영향
• 전문가 집단: 정책 지식과 자문 제공

7.3 한국 정책평가 제도

7.3.1 주요 정책평가 제도

• 정부업무평가: 중앙행정기관, 지방자치단체 등의 업무 성과 평가
• 규제영향분석: 규제 정책의 비용과 편익 분석
• 예비타당성조사: 대규모 재정 사업의 타당성 평가
• 환경영향평가: 개발 사업의 환경 영향 평가
• 성별영향평가: 정책의 성별 영향과 성평등 효과 평가

7.3.2 정책평가 제도의 발전과 과제

• 평가체계의 통합: 분산된 평가체계의 조정과 통합
• 실질적 활용 강화: 평가 결과의 정책 개선 반영 확대
• 참여적 평가: 이해관계자와 시민의 평가 참여 확대
• 성과 중심 평가: 과정 중심에서 성과 중심 평가로의 전환
• 메타평가 강화: 평가의 질과 타당성 제고

결론

공공정책과정은 복잡한 사회 문제를 해결하기 위한 정부의 체계적 노력이다. 정책의제설정, 정책형성, 정책결정, 정책집행, 정책평가의 각 단계는 상호 연결되어 순환적 과정을 이룬다. 이러한 정책과정을 이해하기 위한 다양한 이론적 모형들은 각기 다른 관점에서 정책 현상을 설명하고 있다.

정책결정 이론에서는 합리모형, 점증모형, 혼합주사모형, 쓰레기통 모형 등이 서로 다른 관점에서 의사결정 과정을 설명한다. 정책집행 이론에서는 하향식, 상향식, 통합적 접근법이 정책 실현 과정의 서로 다른 측면을 강조한다. 정책평가와 정책변동 이론은 정책의 성과를 측정하고 개선하는 과정을 체계화한다.

현대 행정에서 공공정책의 중요성은 더욱 커지고 있다. 복잡다기한 사회 문제, 제한된 자원, 다양한 이해관계 속에서 효과적인 정책을 수립하고 집행하기 위해서는 정책과정에 대한 체계적 이해와 이론적 통찰이 필수적이다. 특히 한국의 맥락에서 정책과정의 특수성을 이해하고, 이에 적합한 정책 접근법을 모색하는 것이 중요하다.

행정학을 공부하는 학생들과 행정 실무자들은 이러한 정책과정 이론들을 비판적으로 이해하고, 실제 정책 상황에 창의적으로 적용할 수 있는 역량을 키워야 한다. 이를 통해 복잡한 사회 문제를 효과적으로 해결하고, 공공가치를 실현하는 정책 전문가로 성장할 수 있을 것이다.