정치학개론 6. 국가와 정부의 개념

국가란 무엇인가: 정치 공동체의 최고 형태

우리는 일상적으로 '국가'라는 말을 사용하지만, 정확히 국가가 무엇인지 생각해 본 적은 많지 않다. 국가는 단순히 영토의 모음이 아니며, 정부와도 동일하지 않다. 정치학에서 국가(state)란 특정 영토 내에서 합법적인 물리적 강제력을 독점하는 정치 공동체를 의미한다. 이번 강의에서는 국가와 정부의 개념, 형태, 작동 원리에 대해 살펴본다.

국가의 정의와 요소

국가의 고전적 정의는 막스 베버(Max Weber)가 제시했다. 그는 국가를 "특정 영토 내에서 정당한 물리적 강제력의 독점을 성공적으로 주장하는 인간 공동체"로 정의했다. 이 정의는 국가의 핵심이 강제력의 독점에 있음을 강조한다.

국가의 필수 요소는 다음 세 가지다:

1. 영토(Territory): 국가는 분명하게 경계가 정해진 지리적 공간 위에 존재한다. 이 영토는 땅뿐만 아니라 영해, 영공도 포함한다.
2. 국민(Population): 국가는 해당 영토에 거주하는 사람들로 구성된다. 이들은 국적이라는 법적 유대를 통해 국가에 속하며, 권리와 의무를 갖는다.
3. 주권(Sovereignty): 국가는 대내외적으로 최고의 권위를 가진다. 대내적으로는 영토 내 최고의 통치권을, 대외적으로는 외부 간섭 없이 독립적으로 행동할 수 있는 권리를 의미한다.

이외에도 국가는 정부라는 통치 기구와 국제적 승인이라는 요소를 필요로 한다. 모든 국가는 법과 정책을 만들고 집행하는 정부 조직을 갖추고 있으며, 다른 국가들로부터 독립된 주권체로 인정받아야 한다.

국가의 기원과 발전

국가는 어떻게 등장했을까? 여러 이론이 존재한다:

계약론적 관점: 홉스, 로크, 루소와 같은 사상가들은 국가가 개인들 간의 사회계약을 통해 형성되었다고 본다. 자연 상태의 불안정성을 극복하기 위해 개인들이 자발적으로 일부 권리를 양도하고 정치 공동체를 형성했다는 것이다.

갈등론적 관점: 마르크스주의적 관점에서 국가는 계급 갈등의 산물이다. 국가는 지배 계급의 이익을 보호하는 도구로 기능하며, 경제적 토대 위에 형성된 상부구조의 일부다.

진화론적 관점: 국가는 인구 증가, 농업 발전, 경제적 잉여 생산, 사회 계층화 등과 함께 점진적으로 진화했다는 관점이다. 초기의 부족 사회에서 도시국가, 제국, 근대 국민국가로 발전해왔다.

근대 국민국가(nation-state)는 16-17세기 유럽에서 탄생한 비교적, 최근의 현상이다. 1648년 베스트팔렌 조약은 근대 국가 체제의 출발점으로 간주되며, 이후 국민국가는 전 세계로 확산되었다. 탈식민화 과정을 통해 20세기 중반에는 수많은 새로운 국가들이 등장했고, 소련 해체 이후에도 국가 형성은 계속되고 있다.

국가의 성격과 역할

국가의 성격과 역할에 대해서는 다양한 이론적 관점이 존재한다:

자유주의적 관점: 국가는 개인의 권리와 자유를 보호하는 역할을 한다. 국가는 '밤 경비원(night-watchman)' 또는 '심판자'로서 최소한의 필수 기능만 수행해야 한다고 본다.

공리주의적 관점: 국가는 '최대 다수의 최대 행복'을 증진시키는 역할을 한다. 사회 전체의 효용을 극대화하기 위해 적극적으로 개입할 수 있다.

사회주의적 관점: 국가는 경제적 평등과 사회 정의 실현의 도구다. 생산 수단의 공동 소유와 자원의 재분배를 통해 계급 불평등을 해소해야 한다.

공동체주의적 관점: 국가는 공동선과 시민적 덕성을 증진시키는 윤리적 공동체다. 단순한 권리 보호를 넘어 좋은 삶의 조건을 형성하는 역할을 한다.

현대 국가는 다음과 같은 기본 기능을 수행한다:

1. 안보와 질서 유지: 외부의 위협으로부터 국가를 보호하고, 내부적으로 법과 질서를 유지한다.
2. 법 제정과 집행: 사회 질서의 기본 규칙을 정하고 이를 집행한다.
3. 공공재 제공: 시장이 효율적으로 공급하지 못하는 국방, 도로, 공중보건 등의 공공재를 제공한다.
4. 경제 관리: 통화 발행, 조세 징수, 시장 규제, 경제 개발 등의 역할을 수행한다.
5. 사회 복지: 빈곤층 지원, 의료 서비스, 교육 등 사회 안전망을 제공한다.

국가의 역할과 규모에 대한 논쟁은 현대 정치의 핵심 쟁점 중 하나다. 작은 정부를 선호하는 입장과 적극적 국가 개입을 지지하는 입장 사이의 갈등이 지속되고 있다.

주권: 국가 권력의 원천

주권(sovereignty)은 국가의 핵심 속성으로, 최고의 권위와 통치권을 의미한다. 주권 개념은 근대 국가의 형성과 함께 발전했다.

주권의 개념과 발전

주권 개념은 16세기 장 보댕(Jean Bodin)에 의해 체계화되었다. 그는 주권을 "시민과 신민에 대한 절대적이고 영구적인 권력"으로 정의했다. 이후 토마스 홉스는 『리바이어던』에서 주권자의 절대적 권위를 강조했다.

주권은 다음과 같은 특성을 갖는다:

1. 최고성(Supremacy): 국가 내에서 가장 높은 정치적 권위를 가진다.
2. 배타성(Exclusivity): 동일한 영토 내에 경쟁적인 권위가 존재할 수 없다.
3. 불가분성(Indivisibility): 온전한 형태로만 존재하며, 분할될 수 없다.
4. 영속성(Permanence): 특정 통치자나 정부와 별개로 지속적으로 존재한다.

주권은 내부적 측면과 외부적 측면을 갖는다:

내부적 주권(Internal sovereignty): 국가가 자국 영토와 국민에 대해 갖는 최고의 통치권을 의미한다. 법 제정, 조세 징수, 강제력 행사 등이 여기에 포함된다.

외부적 주권(External sovereignty): 국제 관계에서 한 국가가 다른 국가와 동등한 지위를 갖고, 외부 간섭 없이 독립적으로 행동할 수 있는 권리다. 이는 국제법상 '주권 평등' 원칙의 기초가 된다.

주권의 주체: 누가 주권을 가지는가?

주권의 주체에 관한 이론은 정치체제의 정당성을 뒷받침하는 중요한 근거다:

군주 주권론: 전통적으로 주권은 군주에게 속한다고 여겨졌다. "짐이 곧 국가다(L'état, c'est moi)"라는 루이 14세의 말은 이를 상징적으로 보여준다.

인민 주권론: 루소에 의해 발전된 이 개념은 주권이 본질적으로 인민(people)에게 있다고 본다. 정부는 단지 인민의 대리인일 뿐이며, 인민의 '일반 의지'에 따라 통치해야 한다.

국민 주권론: 근대 민주주의 국가의 기초가 되는 개념으로, 주권이 법적·정치적 공동체로서의 국민(nation)에게 있다고 본다. 헌법은 이러한 국민 주권의 표현이다.

신성 주권론: 종교적 관점에서 주권의 궁극적 원천은 신이라고 보는 입장이다. 이슬람 국가들의 일부는 이러한 관점을 취한다.

현대 민주주의 국가에서는 일반적으로 국민 또는 인민 주권론을 채택하고 있다. "대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다"는 대한민국 헌법 제1조가 이를 명시한다.

주권의 도전과 변화

전통적인 주권 개념은 현대 세계에서 여러 도전에 직면하고 있다:

세계화(Globalization): 국경을 초월한 경제 활동, 초국적 기업의 영향력 증대, 글로벌 금융 시스템 등은 국가의 경제적 주권을 제약한다.

국제기구와 국제법: UN, EU, WTO 등의 국제기구와 국제법은 국가의 자율적 행동 능력을 제한한다. 특히 EU는 회원국들로부터 상당한 주권을 이양받은 초국가적 기구다.

인권의 국제화: 인권 보호가 국제적 관심사가 되면서, '보호책임(R2P)' 원칙과 같이 주권에 일정한 조건을 부과하는 규범이 등장했다.

초국가적 문제: 기후변화, 테러리즘, 사이버 안보, 전염병과 같은 문제들은 단일 국가의 통제 범위를 넘어선다.

이러한 도전에 대응하여, 주권 개념도 변화하고 있다. 절대적이고 배타적인 주권 개념에서, 보다 유연하고 공유된 주권 개념으로 이동하는 추세다. '풀링된 주권(pooled sovereignty)', '공유된 주권(shared sovereignty)'과 같은 개념이 등장했으며, 주권은 점점 더 관계적이고 맥락적인 특성을 띠게 되었다.

국가 형태: 어떻게 구성되는가?

국가는 그 구성 방식에 따라 다양한 형태를 가질 수 있다. 여기서는 국가의 기본 구조와 관련된 형태를 살펴본다.

단일국가와 연방국가

단일국가(Unitary State): 중앙 정부가 최고의 권위를 가지며, 지방 정부는 중앙으로부터 권한을 위임받아 행사한다. 프랑스, 일본, 한국 등이 대표적인 단일국가다. 단일국가의 특징은 다음과 같다:

• 헌법적으로 주권이 중앙 정부에 집중되어 있다.
• 전국적으로 단일한 법체계가 적용된다.
• 지방 정부는 중앙 정부의 정책을 집행하는 역할을 주로 담당한다.
• 정책의 일관성과 효율성이 높지만, 지역 특수성 반영이 약할 수 있다.

연방국가(Federal State): 중앙(연방) 정부와 구성 단위(주, 도 등)가 헌법에 의해 권한을 분할하여 행사한다. 미국, 독일, 캐나다, 호주 등이 대표적인 연방국가다. 연방국가의 특징은 다음과 같다:

• 연방 정부와 주 정부가 각각 독자적인 권한을 가진다.
• 권한의 분배는 헌법에 명시되어 있으며, 일반적으로 외교, 국방, 통화 등은 연방 정부가, 교육, 치안, 지역 개발 등은 주 정부가 담당한다.
• 지역의 다양성과 자율성을 존중하면서도 국가적 통합을 유지할 수 있다.
• 정책 결정 과정이 복잡하고, 때로는 갈등이 발생할 수 있다.

연방국가와 단일국가의 중간 형태로, **지방분권화된 단일국가(Decentralized Unitary State)**가 있다. 스페인, 이탈리아 등이 이에 해당하며, 헌법적으로는 단일국가이지만 상당한 수준의 지방 자치를 인정한다.

국가연합과 초국가적 연합

국가연합(Confederation): 독립 국가들이 특정 목적(주로 외교, 국방)을 위해 느슨하게 연합한 형태다. 각 구성국은 주권을 보유하며, 연합의 결정은 보통 만장일치를 요구한다. 역사적으로 미국의 독립 직후 형성된 연합규약(Articles of Confederation) 체제, 스위스 연방 이전의 스위스 국가연합 등이 있었다.

초국가적 연합(Supranational Union): 유럽연합(EU)과 같이 회원국들이 일정 분야에서 주권을 공동으로 행사하기 위해 상당한 권한을 중앙 기구에 이양한 형태다. 국가연합보다 통합 수준이 높지만, 연방국가만큼 중앙집권적이지는 않다. EU는 공동 시장, 공동 화폐, 공동 농업정책 등을 통해 전통적인 국가 간 협력을 넘어서는 통합을 이루었다.

초국가적 연합의 특징은 다음과 같다:

• 회원국들이 자발적으로 일부 주권을 공동 기구에 이양한다.
• 공동 기구의 결정이 회원국들에 직접 적용될 수 있다.
• 다양한 정책 영역에서 공동의 규범과 표준을 발전시킨다.
• 국가 정체성과 초국가적 정체성 사이의 균형을 모색한다.

정부 형태: 권력은 어떻게 조직되는가?

정부(government)는 국가의 통치 기능을 수행하는 제도적 장치다. 정부는 국가를 대표하고, 법과 정책을 만들고 집행하며, 국민에게 공공 서비스를 제공한다.

정부와 정권의 구분

정부(government)와 정권(regime)은 종종 혼용되지만, 정치학에서는 구분하여 사용한다:

정부: 특정 시점에 국가 권력을 행사하는 공식적인 통치 기구와 인물들을 가리킨다. 예를 들어, "윤석열 정부"는 특정 시기에 행정권을 행사하는 대통령과 내각을 의미한다. 정부는 선거나 다른 방식으로 교체될 수 있다.

정권: 권력이 조직되고 행사되는 기본 체제나 규칙을 의미한다. 예를 들어, 민주주의 정권, 권위주의 정권, 전체주의 정권 등이 있다. 정권은 쿠데타나 혁명 같은 급격한 변화가 없는 한 지속된다.

간단히 말해, 정권은 게임의 규칙이라면, 정부는 그 규칙 내에서 플레이하는 선수들이다.

주요 정부 형태

정부 형태는 입법부와 행정부 간의 관계, 특히 행정부 수반의 선출 방식과 책임성에 따라 구분된다. 주요 정부 형태는 다음과 같다:

대통령제(Presidential System): 미국이 대표적인 사례로, 다음과 같은 특징을 갖는다:

• 대통령이 행정부 수반이자 국가 원수로서 직접 선거로 선출된다.
• 행정부와 입법부가 서로 독립적이며, 엄격한 권력 분립이 이루어진다.
• 대통령은 의회에 책임을 지지 않으며, 일반적으로 임기가 보장된다.
• 대통령이 내각을 임명하며, 내각은 대통령에게 책임을 진다.
• 대표적인 국가: 미국, 브라질, 멕시코, 한국 등

의원내각제(Parliamentary System): 영국, 독일, 일본 등이 채택하고 있으며, 특징은 다음과 같다:

• 행정부 수반(총리 또는 수상)이 의회에 의해 선출되고, 의회에 책임을 진다.
• 행정부와 입법부 간의 융합이 이루어지며, 내각 구성원들은 보통 의회 의원이다.
• 총리는 의회의 지지를 잃으면 불신임 투표로 해임될 수 있다.
• 총리가 내각을 구성하며, 내각은 집단적으로 의회에 책임을 진다.
• 국가 원수(군주 또는 대통령)와 행정부 수반이 분리되어 있다.
• 대표적인 국가: 영국, 독일, 일본, 캐나다, 호주 등

이원집정부제(Semi-Presidential System): 프랑스가 대표적인 사례로, 대통령제와 의원내각제의 요소를 결합한 형태다:

• 직선으로 선출된 대통령과 의회의 신임에 기반한 총리가 권력을 분담한다.
• 대통령은 주로 외교, 국방 등을 담당하고, 총리는 국내 정책을 주로 담당한다.
• 대통령과 의회 다수파가 같은 정당일 경우 대통령의 영향력이 강하지만, 다른 정당일 경우(동거정부) 총리의 역할이 중요해진다.
• 대표적인 국가: 프랑스, 포르투갈, 핀란드, 러시아(형식적으로) 등

각 정부 형태는 고유의 장단점을 갖는다:

대통령제의 장점:

• 행정부의 안정성과 연속성이 보장된다.
• 국민이 직접 행정부 수반을 선출함으로써 민주적 정당성이 강하다.
• 권력 분립을 통해 견제와 균형이 이루어질 수 있다.

대통령제의 단점:

• 대통령과 의회 다수파가 다를 경우 교착 상태가 발생할 수 있다.
• 승자독식 구조로 인해 정치적 양극화가 심화될 수 있다.
• 제도적 경직성으로 인해 위기 시 대응이 어려울 수 있다.

의원내각제의 장점:

• 행정부와 입법부 간의 협력이 용이하다.
• 정치적 위기 시 내각 교체를 통해 유연하게 대응할 수 있다.
• 다양한 정당의 연립 정부 구성을 통해 포용적 정치가 가능하다.

의원내각제의 단점:

• 연립 정부가 불안정하고 단명할 수 있다.
• 작은 정당들이 과도한 영향력을 행사할 수 있다.
• 강력한 리더십 발휘가 어려울 수 있다.

단원제와 양원제

입법부의 구성 방식에 따라 단원제와 양원제로 구분할 수 있다:

단원제(Unicameralism): 단일 의회로 구성된 제도로, 핀란드, 덴마크, 뉴질랜드, 한국 등이 채택하고 있다. 의사결정이 단순하고 효율적이라는 장점이 있지만, 견제 기능이 약할 수 있다는 단점이 있다.

양원제(Bicameralism): 상원과 하원 두 개의 의회로 구성된 제도로, 미국, 영국, 독일, 프랑스 등이 채택하고 있다. 일반적으로 하원은 인구 비례로 선출되어 민주적 대표성을 강조하고, 상원은 지역 대표성이나 숙의성을 강조한다. 권력 견제와 다양한 이익 대표라는 장점이 있지만, 의사결정이 복잡하고 시간이 오래 걸린다는 단점이 있다.

마치며: 국가와 정부의 미래

국가와 정부는 계속 진화하는 개념이다. 현대 세계에서 국가와 정부는 다양한 도전에 직면하고 있다:

기술 변화의 영향: 디지털 기술과 인공지능의 발전은 국가의 통치 방식과 시민과의 상호작용을 변화시키고 있다. '전자 정부(e-government)'와 '디지털 민주주의'가 등장하고, 데이터 거버넌스가 중요한 이슈가 되고 있다.

초국가적 도전: 기후변화, 테러리즘, 사이버 위협, 전염병 등의 문제는 개별 국가의 경계를 넘어서는 해결책을 요구한다. 이로 인해 국제협력과 글로벌 거버넌스의 중요성이 커지고 있다.

시민사회와 기업의 역할 확대: 국가 외에도 NGO, 다국적 기업, 시민 네트워크 등 다양한 행위자들이 정치 과정에 참여하면서, 국가 중심의 전통적 통치 모델이 도전받고 있다.

정당성의 위기: 많은 국가에서 정부에 대한 불신이 증가하고, 전통적 정당과 정치 체제의 정당성이 약화되는 현상이 나타나고 있다. 이는 포퓰리즘의 부상, 투표율 하락, 정치적 양극화 등으로 표현된다.

이러한 도전 속에서, 국가와 정부의 역할과 형태는 계속 재정의될 것이다. 중요한 것은 어떤 형태의 국가와 정부가 민주적 가치를 보존하면서도 현대 사회의 복잡한 문제들을 효과적으로 해결할 수 있는가 하는 점이다. 국가와 정부에 대한 이해는 단순한 학문적 관심사가 아니라, 우리가 함께 살아갈 정치 공동체의 미래를 구상하는 데 필수적인 기초가 된다.