사회복지학개론 13. 글로벌화와 복지국가의 수렴·분화 - 국제화 시대의 복지레짐 변화와 도전

글로벌화의 개념과 복지국가에 대한 영향

글로벌화(globalization)는 국가 간 경계를 넘어 자본, 상품, 서비스, 노동, 정보, 문화 등이 더욱 빠르고 광범위하게 이동하는 현상을 의미한다. 1980년대 이후 정보통신기술의 발전, 자본시장 자유화, 무역장벽 완화, 다국적 기업의 성장 등을 통해 글로벌화가 급속히 진전되었다. 이러한 글로벌화는 복지국가의 환경과 조건을 근본적으로 변화시키고 있다.

글로벌화가 복지국가에 미치는 영향에 대해서는 '수렴론(convergence thesis)'과 '분화론(divergence thesis)'이라는 두 가지 상반된 관점이 존재한다. 수렴론은 글로벌화로 인한 초국가적 압력이 각국 복지국가를 유사한 방향으로 변화시킨다고 주장하는 반면, 분화론은 국가별 제도적·정치적 맥락에 따라 다양한 대응 경로가 나타난다고 본다.

글로벌화가 복지국가에 미치는 부정적 영향으로는 다음과 같은 사항들이 지적된다. 첫째, 조세경쟁(tax competition)이다. 자본의 국제적 이동성이 높아지면서 기업과 부유층에 대한 조세율을 낮추는 국가 간 경쟁이 심화되어, 복지재원 확보가 어려워질 수 있다. 둘째, 규제완화 압력이다. 기업의 경쟁력 강화를 명목으로 노동권, 환경규제, 사회적 책임 등을 약화시키는 '바닥을 향한 경주(race to the bottom)'가 발생할 우려가 있다. 셋째, 노동시장 불안정성 증가다. 세계화로 인한 산업구조 재편과 고용유연화는 실업, 소득불안정, 불평등 심화 등을 초래할 수 있다.

그러나 글로벌화가 반드시 복지국가의 약화로 이어지는 것은 아니다. 일부 학자들은 '보상가설(compensation hypothesis)'을 통해 글로벌화가 오히려 복지국가 강화의 계기가 될 수 있다고 주장한다. 이 가설에 따르면, 글로벌화로 인한 경제적 불확실성과 사회적 위험 증가는 시민들의 사회적 보호 요구를 강화하고, 정부는 이에 대응하여 복지제도를 확충하게 된다. 실제로 덴마크, 스웨덴 등 대외 의존도가 높은 소규모 개방경제 국가들이 더 관대한 복지체제를 발전시켰다는 '카첸스타인의 역설'은 이러한 주장을 뒷받침한다.

실증 연구 결과는 글로벌화의 영향이 국가의 정치·제도적 맥락에 따라 다르게 나타남을 보여준다. 강력한 노조와 좌파 정당, 조정시장경제(coordinated market economy) 전통, 포용적 정치제도를 가진 국가들은 글로벌화의 부정적 효과를 완충하고 포용적 대응 경로를 발전시킬 가능성이 높다. 반면 이러한 조건이 부재한 국가들에서는 글로벌화가 신자유주의적 개혁과 복지축소로 이어지는 경향이 더 강하다.

결론적으로 글로벌화는 복지국가에 새로운 도전과 제약을 부과하지만, 동시에 새로운 기회와 가능성도 제공한다. 국가의 정책 자율성이 일정 부분 제약받는 것은 사실이지만, 여전히 정치적 선택과 제도적 역량에 따라 다양한 대응 전략과 경로가 가능하다.

국제기구와 복지정책의 수렴

국제기구는 정책 권고, 조건부 지원, 모범사례 확산, 국제규범 설정 등을 통해 각국의 복지정책에 영향을 미친다. 주요 국제기구로는 IMF, 세계은행, OECD, EU, ILO, WHO, UN 등이 있으며, 이들은 각자의 지향과 전문성에 따라 다양한 영역에서 영향력을 행사한다.

국제기구가 복지정책에 미치는 영향은 시기와 맥락에 따라 달라졌다. 1980-90년대에는 IMF, 세계은행 등을 중심으로 '워싱턴 컨센서스(Washington Consensus)'에 기반한 신자유주의적 접근이 강조되었다. 재정긴축, 민영화, 규제완화, 무역·금융 자유화 등이 핵심 정책으로 제시되었으며, 특히 개발도상국과 경제위기 국가들에 대한 구조조정 프로그램을 통해 이러한 정책이 확산되었다. 이 시기 IMF와 세계은행의 영향력은 '경제위기 → 금융지원 요청 → 구조조정 조건 부과 → 정책 변화'라는 경로를 통해 작용했다.

그러나 2000년대 이후 국제기구의 접근에 변화가 나타나고 있다. 신자유주의적 접근의 한계가 드러나고 불평등, 빈곤, 사회불안 등의 문제가 심화되면서, '포스트 워싱턴 컨센서스'라 불리는 새로운 패러다임이 등장했다. 이는 제도의 질, 거버넌스, 사회통합, 빈곤감소의 중요성을 강조하며, 시장 개혁과 함께 사회정책의 역할도 인정하는 접근이다. 이에 따라 세계은행과 IMF도 '사회안전망', '빈곤감소전략', '포용적 성장' 등의 아젠다를 수용하는 모습을 보이고 있다.

한편, OECD는 회원국 간 정책 학습과 확산에 중요한 역할을 한다. OECD는 비교 데이터 생산, 정책 리뷰, 모범사례 공유 등을 통해 '소프트 파워'를 행사한다. 1990년대에는 'Jobs Strategy'를 통해 노동시장 유연화, 활성화 정책 등을 강조했으나, 2000년대 이후에는 '더 나은 삶 지수(Better Life Index)', '포용적 성장(inclusive growth)' 등 삶의 질과 사회통합을 중시하는 접근으로 변화하고 있다.

EU는 가장 발전된 형태의 초국적 거버넌스로, 회원국의 복지정책에 직·간접적 영향을 미친다. EU는 법적 규제, 재정지원, 정책조정 메커니즘 등 다양한 수단을 통해 영향력을 행사한다. 특히 '유럽 사회모델(European Social Model)'과 '사회적 유럽(Social Europe)' 비전을 통해 경제통합과 함께 사회적 차원도 강조한다. EU의 '개방형 조정방식(Open Method of Coordination)'은 강제력 없이 상호학습, 벤치마킹, 모니터링 등을 통해 회원국 간 정책 수렴을 촉진하는 새로운 거버넌스 방식으로 주목받는다.

ILO와 UN 등은 노동권, 사회권, 인권의 관점에서 복지정책에 영향을 미친다. ILO의 노동기준 협약, UN의 사회권규약 등은 각국 복지정책의 규범적 기반이 된다. 최근에는 UN의 지속가능발전목표(SDGs)가 글로벌 사회정책의 중요한 프레임워크로 작용하고 있으며, '누구도 소외되지 않도록(Leave No One Behind)'이라는 원칙 하에 빈곤퇴치, 불평등 완화, 양질의 교육과 보건, 양성평등 등이 강조된다.

국제기구를 통한 정책 수렴의 메커니즘은 다양하다. '강제적 동형화(coercive isomorphism)'는 조건부 지원이나 법적 규제를 통해 정책 변화를 강제하는 방식이다. '모방적 동형화(mimetic isomorphism)'는 불확실성 속에서 다른 국가나 국제기구의 모범사례를 모방하는 과정이다. '규범적 동형화(normative isomorphism)'는 전문가 네트워크와 지식공동체를 통해 특정 규범과 가치가 확산되는 메커니즘이다. 이러한 다양한 경로를 통해 복지정책의 국제적 확산과 수렴이 이루어진다.

그러나 국제기구의 영향력은 무제한적이지 않으며, 각국의 정치·제도적 맥락과 상호작용하면서 다양한 결과로 나타난다. 또한 국제기구들 사이에도 이념적·정책적 지향의 차이가 존재하므로, 단일한 방향으로의 수렴보다는 복합적인 영향과 대응 양상이 나타나는 경우가 많다.

글로벌 사회정책의 등장과 발전

'글로벌 사회정책(global social policy)'은 국제기구, 초국적 네트워크, 글로벌 시민사회 등의 행위자가 참여하는 초국적 수준의 사회정책을 의미한다. 이는 단순히 국가 간 정책 학습이나 확산을 넘어, 글로벌 거버넌스 차원에서 사회정책 이슈를 다루는 새로운 접근이다. 글로벌 사회정책은 크게 세 가지 측면에서 이해할 수 있다.

첫째, 국제기구와 초국적 행위자의 정책 개입이다. 앞서 살펴본 IMF, 세계은행, OECD 등의 국제기구는 각국 복지정책에 영향을 미치는 '글로벌 사회정책 행위자'로 볼 수 있다. 이들은 대출 조건, 정책 권고, 기술 지원 등을 통해 특정 정책 아젠다를 확산시킨다. 최근에는 이러한 국제기구 외에도 초국적 기업, 국제 NGO, 자선재단 등 다양한 비국가 행위자들도 글로벌 사회정책에 영향을 미치고 있다.

둘째, 초국적 사회규제와 사회권 레짐이다. 국제인권규약, ILO 협약, UN 장애인권리협약 등 국제 규범은 각국 사회정책의 최소 기준을 설정하는 역할을 한다. 이러한 국제 규범은 법적 구속력이 약하더라도, '이행 모니터링', '정기 보고서', '동료 검토' 등의 메커니즘을 통해 국내 정책에 영향을 미칠 수 있다. 또한 국제 법정이나 진정 절차를 통해 사회권 침해에 대한 구제를 모색하는 경로도 발전하고 있다.

셋째, 초국적 사회적 위험에 대한 공동 대응이다. 기후변화, 전염병, 식량안보, 이주와 난민 등 국경을 초월한 사회적 위험이 증가하면서, 이에 대응하기 위한 글로벌 거버넌스의 필요성이 커지고 있다. 이러한 초국적 위험은 단일 국가 차원의 대응으로는 한계가 있으므로, 국제적 협력과 조정이 필수적이다. 코로나19 팬데믹은 이러한 글로벌 사회정책의 중요성을 극명하게 보여준 사례다.

글로벌 사회정책의 발전 사례로는 다음과 같은 것들이 있다. 세계은행과 UN이 주도한 빈곤감소 이니셔티브는 개발도상국의 빈곤퇴치를 위한 글로벌 협력 체계를 구축했다. 밀레니엄개발목표(MDGs)와 이를 계승한 지속가능발전목표(SDGs)는 빈곤, 보건, 교육, 양성평등 등의 영역에서 국제사회의 공동 목표를 설정했다. 글로벌 보건 거버넌스 영역에서는 세계보건기구(WHO) 외에도 글로벌 펀드(Global Fund), 세계백신면역연합(GAVI) 등 다양한 파트너십이 발전했다. 사회보호 분야에서는 ILO의 '사회적 보호 최저선(Social Protection Floor)' 이니셔티브가 기본적 사회보장의 글로벌 기준을 제시했다.

글로벌 사회정책은 다양한 긍정적 기능을 한다. 초국적 사회적 위험에 대한 공동 대응 체계를 구축하고, 사회권과 노동권의 국제적 기준을 설정하며, 저소득 국가의 사회발전을 지원하고, 글로벌 불평등과 빈곤에 대한 국제적 책임을 강화한다. 또한 선진 사회정책의 국제적 확산과 정책 학습을 촉진하는 역할도 한다.

그러나 글로벌 사회정책은 여러 한계와 도전에도 직면해 있다. 첫째, 강제력과 이행 메커니즘의 부재다. 국제 규범은 대부분 '소프트 로(soft law)' 성격을 띠며, 이행을 강제할 수단이 제한적이다. 둘째, 민주적 정당성과 책임성의 문제다. 국제기구와 초국적 행위자들의 의사결정 과정은 국내 정치에 비해 민주적 통제와 투명성이 부족한 경우가 많다. 셋째, 국가 간 권력 불균형이다. 선진국과 강대국이 국제기구와 글로벌 거버넌스를 지배하면서, 이들의 이해관계가 과도하게 반영될 우려가 있다.

이러한 한계에도 불구하고, 글로벌화된 세계에서 초국적 사회정책의 중요성은 계속 증가할 것으로 전망된다. 특히 코로나19 팬데믹, 기후위기, 디지털 전환 등 전 지구적 도전에 직면한 현 시점에서, 효과적이고 포용적인 글로벌 사회정책 거버넌스의 발전은 더욱 중요한 과제가 되고 있다.

복지국가의 수렴과 분화

글로벌화 시대에 각국 복지국가는 수렴과 분화라는 복합적 양상을 보인다. 복지국가 수렴론은 글로벌 경제, 국제기구, 초국적 네트워크 등의 영향으로 각국 복지제도가 유사한 방향으로 변화한다고 주장한다. 반면 분화론은 각국의 제도적 유산, 정치적 역학관계, 문화적 특성 등이 지속적인 차이를 만들어낸다고 본다.

복지국가 수렴의 주요 증거로는 다음과 같은 경향들이 제시된다. 첫째, 신사회적 위험에 대응하기 위한 복지정책 혁신이다. 저출산·고령화, 가족구조 변화, 노동시장 유연화 등 공통의 도전에 직면하면서, 각국은 일-가정 양립 정책, 적극적 노동시장 정책, 아동 중심 사회투자 등 유사한 정책 방향을 발전시키고 있다. 둘째, 활성화(activation) 패러다임의 확산이다. 1990년대 이후 '복지에서 일자리로(welfare to work)'의 기조 하에, 소극적 소득보장에서 적극적 노동시장 참여 촉진으로 정책 중점이 이동하는 경향이 다수 국가에서 관찰된다. 셋째, 복지 거버넌스의 변화다. 민영화, 준시장 도입, 분권화, 계약주의 등 신공공관리(NPM) 원리에 기반한 복지 전달체계 개혁이 여러 국가에서 추진되었다.

그러나 이러한 수렴 경향에도 불구하고, 복지국가 간의 근본적 차이는 여전히 지속되고 있다. 에스핑-안데르센의 복지레짐 유형론은 자유주의, 보수주의, 사회민주주의라는 세 가지 기본 모델을 제시했는데, 이러한 근본적 차이는 글로벌화 시대에도 지속되는 경향이 있다. 이는 '제도적 경로의존성(institutional path-dependency)'으로 설명할 수 있다. 기존의 제도적 구조, 이해관계자 배열, 문화적 가치 등은 급격한 변화를 제약하고, 특정 경로를 따른 점진적 발전을 유도한다.

또한 각국의 정치적 역학관계도 복지국가 발전 경로의 차이를 만들어낸다. 좌파 정당의 강세, 노동조합의 조직력, 계급연합의 양상 등에 따라 글로벌화에 대한 대응 방식이 달라진다. 예를 들어 북유럽 국가들에서는 강한 노조와 사회민주주의 정당의 영향력으로 인해, 글로벌화에 대응하여 '사회투자국가' 모델로의 혁신적 전환이 이루어졌다. 반면 영미권 국가들에서는 노조 약화와 신자유주의 세력의 강세로 인해, 더욱 시장 지향적인 복지개혁이 추진되었다.

복지국가 발전의 이러한 다양성을 설명하기 위해 '변형된 경로의존성(transformed path-dependency)' 개념이 제시되기도 한다. 이는 공통의 도전과 압력에도 불구하고, 각국이 자국의 제도적 맥락과 정치적 역학관계에 따라 서로 다른 '적응적 경로'를 발전시킨다는 관점이다. 즉, 변화의 방향은 유사할지라도 그 구체적 내용과 방식은 국가별로 상이하게 나타난다.

글로벌화 시대 복지국가 발전의 다양성을 보여주는 사례로, 세 가지 상이한 대응 모델을 비교해볼 수 있다. 첫째, 사회투자 모델이다. 스웨덴, 덴마크 등 북유럽 국가들은 글로벌 경쟁력 강화와 사회통합을 동시에 추구하는 '사회투자국가'로 전환했다. 이들은 인적자본 투자, 적극적 노동시장 정책, 양질의 공공서비스를 통해 '유연안정성(flexicurity)'을 실현하고자 했다. 둘째, 신자유주의 모델이다. 미국, 영국 등 영미권 국가들은 시장 중심의 접근을 강화하며, 복지 축소, 노동시장 유연화, 선별적 접근 등을 추진했다. 셋째, 이중화 모델이다. 독일, 프랑스 등 대륙 유럽 국가들에서는 핵심부 노동자를 위한 기존 보호체계는 유지하면서, 주변부 노동자에 대해서는 유연화와 활성화를 추진하는 이중적 전략이 나타났다.

이러한 다양한 모델들은 글로벌화라는 공통의 압력 속에서도, 각국의 정치·제도적 맥락에 따라 상이한 대응 경로가 가능함을 보여준다. 이는 복지국가의 미래가 단일한 방향으로의 수렴이 아닌, '다양성 속의 적응'이라는 복합적 과정일 가능성을 시사한다.

국제 이주와 복지국가

국제 이주의 증가는 복지국가에 새로운 도전과 기회를 제공한다. UN 통계에 따르면 2020년 기준 전 세계 국제 이주자 수는 약 2억 8천만 명으로, 인구의 약 3.6%에 해당한다. 이는 1990년 이후 2배 이상 증가한 수치다. 특히 선진국 복지국가로의 이주가 두드러지며, 유럽 국가들의 경우 인구 대비 이주민 비율이 10%를 상회하는 국가들이 많다.

국제 이주는 복지국가에 다양한 도전을 제기한다. 첫째, '복지자석(welfare magnet)' 효과에 대한 우려다. 관대한 복지제도가 이주민을 더 많이 유인하고, 이로 인해 복지 부담이 증가한다는 주장이다. 둘째, 사회통합과 연대의 도전이다. 인종·문화적 다양성 증가가 복지국가의 기반이 되는 사회적 신뢰와 연대를 약화시킬 수 있다는 우려가 제기된다. 셋째, 복지 접근성과 권리의 문제다. 이주민, 특히 비정규 체류자와 난민의 사회권 보장 범위와 수준을 어떻게 설정할 것인가는 복잡한 정치적·윤리적 문제를 제기한다.

이에 대응하여 각국 복지국가는 다양한 정책 접근을 발전시키고 있다. 첫째, 이주민 통합 정책이다. 언어 교육, 직업 훈련, 문화 적응 지원 등을 통해 이주민의 사회·경제적 통합을 촉진한다. 특히 북유럽 국가들은 포괄적 통합 프로그램을 통해 이주민의 노동시장 참여와 사회통합을 지원한다. 둘째, 복지 접근성의 차등화다. 많은 국가들은 체류 자격, 체류 기간, 기여 이력 등에 따라 복지 접근성에 차등을 두는 '계층화된 권리(stratified rights)' 체계를 운영한다. 셋째, 다문화주의 정책이다. 캐나다, 호주 등은 문화적 다양성을 인정하고 존중하는 다문화주의 접근을 채택하며, 이를 통해 다양성과 사회통합의 균형을 추구한다.

국제 이주와 복지국가 간의 관계에 대한 실증연구 결과는 기존의 우려와 달리, 양자가 반드시 충돌하는 것은 아님을 보여준다. '복지자석' 효과는 실증적으로 강하게 지지되지 않으며, 이주 결정에는 노동시장 기회, 가족·네트워크 요인, 지리적 근접성 등이 더 중요하게 작용한다. 또한 이주민의 복지 의존도가 내국인보다 높다는 주장도 대부분의 연구에서 지지되지 않는다. 오히려 이주민은 젊은 연령대, 높은 노동참여율 등으로 인해 복지국가의 재정에 순기여할 가능성이 높다.

다만 이주민 집단 간에도 상당한 차이가 있으며, 이주 유형(노동, 가족, 인도주의), 출신 국가, 교육 수준, 언어 능력 등에 따라 통합 성과와 복지 기여도가 달라질 수 있다. 특히 난민과 인도적 이주민의 경우 초기에는 지원 비용이 높지만, 장기적으로는 성공적 통합을 통해 사회·경제적 기여를 할 가능성이 높다. 이는 단기적 비용보다 장기적 관점에서 이주민 통합 정책의 효과를 평가해야 함을 시사한다.

최근 이주와 복지 연구에서는 '복지 초국적주의(welfare transnationalism)'라는 개념이 주목받고 있다. 이는 이주민이 출신국과 정착국 양쪽의 복지 체계와 상호작용하는 현상을 의미한다. 이주민은 국경을 넘어 가족에게 송금을 보내고, 본국의 의료 서비스를 이용하며, 두 국가의 사회보장제도를 조합하는 등 초국적 생활을 영위한다. 이러한 복지 초국적주의는 국민국가 중심의 전통적 복지국가 모델에 도전하며, 더 유연하고 초국적인 사회보장 체계의 필요성을 제기한다.

이주와 복지국가의 관계는 궁극적으로 정치적 선택과 사회적 합의의 문제다. 이주민 통합과 사회권 보장을 위한 투자는 단기적으로는 비용이 들지만, 장기적으로는 이주민의 경제적 기여, 사회통합 증진, 인구학적 활력 제고 등의 긍정적 효과를 가져올 수 있다. 이러한 장기적 관점에서 이주와 복지의 선순환 관계를 구축하는 것이 중요한 과제다.

사회투자 패러다임과 글로벌 확산

사회투자 패러다임(social investment paradigm)은 21세기 복지국가의 주요 혁신 모델로 주목받고 있다. 이는 전통적인 소득보장 중심의 '보호적' 복지를 넘어, 인적자본 개발, 사회적 위험 예방, 노동시장 참여 촉진 등을 통해 시민의 역량을 강화하는 '투자적' 접근을 강조한다. 사회투자 패러다임은 경제적 효율성과 사회적 형평성의 선순환을 추구하며, 글로벌화와 지식경제의 도전에 대응하는 복지국가 혁신 전략으로 제시되고 있다.

사회투자 패러다임의 핵심 원칙과 특징은 다음과 같다. 첫째, '보호(protection)'보다 '준비(preparation)'를 강조한다. 사회적 위험이 발생한 후 사후적으로 대응하기보다, 예방적 투자를 통해 위험에 대한 개인과 사회의 대응 능력을 강화하는 데 중점을 둔다. 둘째, 생애주기 관점을 채택한다. 특히 아동기와 주요 생애 전환기에 대한 집중 투자를 통해, 장기적인 인적자본 형성과 사회적 포용을 도모한다. 셋째, 새로운 사회적 위험에 대응한다. 일-가정 양립, 저숙련 노동자의 노동시장 취약성, 돌봄 공백 등 신사회적 위험에 대한 정책적 대응을 강화한다. 넷째, 적극적 노동시장 참여를 촉진한다. 단순한 소득 지원보다 노동시장 통합을 통한 자립을 강조하며, 이를 위한 교육, 훈련, 활성화 정책 등을 중시한다.

사회투자 패러다임은 1990년대 중반 유럽에서 시작되어 점차 글로벌하게 확산되었다. 이러한 확산 과정에서 국제기구들이 중요한 역할을 했다. EU는 1997년 암스테르담 조약과 2000년 리스본 전략을 통해 사회투자 원칙을 유럽 사회모델의 핵심으로 설정했다. OECD는 "소득 안전망에서 디딤돌로(From Safety Nets to Trampolines)"라는 구호 아래 회원국들에게 사회투자 접근법을 권고했다. 세계은행도 2000년대 이후 '사회적 위험 관리(Social Risk Management)' 프레임워크를 통해 개발도상국에 사회투자 원칙을 적용하기 시작했다.

사회투자 패러다임은 각국의 정치·제도적 맥락에 따라 다양한 형태로 수용되었다. 스웨덴, 덴마크 등 북유럽 국가들은 가장 포괄적이고 보편적인 사회투자 모델을 발전시켰다. 이들은 양질의 보육·교육 서비스, 적극적 노동시장 정책, 양성평등 증진, 평생학습 등에 높은 수준의 공적 투자를 유지하며, 사회투자와 소득보장을 균형 있게 결합했다. 영국은 토니 블레어의 '제3의 길' 정부 하에서 '아동 중심 사회투자 전략'을 추진했다. 특히 아동 빈곤 감소와 기회 평등을 위한 집중 투자를 통해 사회이동성 제고를 목표로 했다. 독일, 프랑스 등 대륙 유럽 국가들은 기존의 사회보험 중심 체계를 유지하면서도, 가족정책, 활성화 정책 등의 영역에서 사회투자 요소를 점진적으로 강화했다.

개발도상국에서도 사회투자 접근법이 확산되고 있다. 라틴아메리카에서는 '조건부 현금이전(Conditional Cash Transfers)' 프로그램이 대표적 사례다. 멕시코의 프로그레사(Progresa, 후에 Oportunidades로 개명), 브라질의 볼사 파밀리아(Bolsa Família) 등은 빈곤가정에 현금을 지원하되, 자녀의 학교 출석, 건강검진 참여 등의 조건을 부과함으로써 인적자본 투자를 촉진한다. 동아시아에서는 싱가포르의 스킬스퓨처(SkillsFuture), 한국의 아동수당과 국가장학금 확대 등이 사회투자 접근의 사례로 볼 수 있다.

사회투자 패러다임의 효과에 대한 실증연구 결과는 국가와 정책 영역에 따라 다양하게 나타난다. 영유아기 투자, 양질의 보육·교육, 가족지원 정책 등은 아동발달, 인적자본 형성, 세대 간 빈곤 전승 차단 등에 긍정적 효과가 있는 것으로 확인된다. 특히 북유럽 국가들의 높은 사회이동성과 낮은 아동 빈곤율은 장기적 사회투자의 성과로 평가된다. 적극적 노동시장 정책의 경우, 직업훈련, 상담·알선, 임금보조 등 다양한 프로그램의 효과성은 상이하게 나타나며, 정책 설계와 노동시장 조건에 따라 크게 달라질 수 있다.

그러나 사회투자 패러다임은 여러 비판과 도전에도 직면해 있다. 첫째, '매튜 효과(Matthew effect)'의 위험이다. 사회투자 정책이 중산층과 고숙련 노동자에게 더 많은 혜택을 제공하고, 가장 취약한 계층은 소외시킬 수 있다는 우려가 제기된다. 둘째, 소득보장 약화의 문제다. 일부 국가에서는 사회투자가 전통적 소득보장 프로그램을 대체하는 방식으로 추진되어, 빈곤과 불평등 대응에 한계를 보였다. 셋째, 노동시장 중심성의 한계다. 사회투자 패러다임이 지나치게 노동시장 참여와 고용가능성에 초점을 맞추면, 돌봄 노동의 가치 저평가, 비시장적 활동의 무시 등의 문제가 발생할 수 있다.

이러한 비판을 고려할 때, 사회투자와 사회보호의 균형, 보편적 접근과 취약계층 집중 지원의 결합, 노동시장 및 돌봄 정책의 통합적 발전 등이 중요한 과제로 대두된다. 궁극적으로 사회투자 패러다임은 전통적 복지국가를 대체하는 것이 아니라, 보완하고 확장하는 방향으로 발전할 때 그 잠재력을 최대한 발휘할 수 있을 것이다.

글로벌 사회정책의 미래 과제

글로벌화된 세계에서 복지국가는 여러 새로운 도전에 직면해 있다. 이러한 도전에 효과적으로 대응하기 위해서는 국가 단위의 정책을 넘어선 글로벌 차원의 협력과 거버넌스가 필요하다. 글로벌 사회정책의 주요 미래 과제를 살펴보자.

첫째, 기후변화와 지속가능한 복지국가의 구축이다. 기후위기는 가장 시급한 글로벌 도전으로, 복지국가에도 중대한 함의를 갖는다. 기후변화는 건강, 식량안보, 주거, 이주 등의 측면에서 새로운 사회적 위험을 창출하고, 이는 특히 취약계층에게 더 큰 영향을 미친다. 또한 탄소중립 전환 과정에서 일자리 변화, 에너지 빈곤, 지역 쇠퇴 등의 과제가 발생한다. 이에 대응하여 '녹색 복지국가(green welfare state)' 또는 '생태적 복지국가(eco-welfare state)'의 필요성이 제기된다. 이는 기후 대응과 사회적 보호를 통합하는 새로운 복지 패러다임으로, '정의로운 전환(just transition)', '녹색 일자리(green jobs)', '기본생태소득(basic ecology income)' 등의 개념을 포함한다. 이러한 생태-복지 연계는 국제적 협력이 필수적인 영역이다.

둘째, 글로벌 불평등과 초국적 재분배다. 국가 간 불평등은 여전히 심각한 수준이며, 코로나19 팬데믹으로 이러한 격차가 더욱 확대되었다. UN의 지속가능발전목표(SDGs)는 글로벌 빈곤 퇴치와 불평등 완화를 핵심 목표로 설정하고 있지만, 이를 달성하기 위한 실질적 메커니즘은 아직 미흡하다. 글로벌 재분배 메커니즘으로는 국제개발협력, 부채 탕감, 글로벌 조세 등이 논의된다. 특히 다국적 기업 과세, 금융거래세, 탄소세 등을 통한 새로운 국제 재원 마련 방안이 주목받고 있다. 2021년 G20이 합의한 글로벌 최저법인세는 이러한 방향의 중요한 진전이다. 또한 송금(remittances)도 중요한 초국적 재분배 메커니즘으로, 2022년 개발도상국으로의 송금액은 약 5,400억 달러로 공적개발원조(ODA)의 약 4배에 이른다.

셋째, 디지털 전환과 복지국가의 적응이다. 인공지능, 빅데이터, 플랫폼 경제 등으로 대표되는 디지털 전환은 노동시장, 사회관계, 서비스 전달 등 복지국가의 기반을 변화시키고 있다. 특히 자동화와 인공지능으로 인한 일자리 변화는 새로운 사회적 위험을 창출할 수 있다. 이에 대응하여 디지털 시대의 사회보장 혁신이 요구된다. 플랫폼 노동자 등 새로운 형태의 노동에 대한 보호 체계, 평생학습과 직업훈련을 통한 디지털 역량 강화, 데이터 권리와 디지털 공유재(digital commons) 개념 등이 논의되고 있다. 또한 디지털 기술을 활용한 복지서비스 혁신도 중요한 과제다. '디지털 복지국가(digital welfare state)'는 기술을 통해 더 접근성 높고 개인화된 서비스를 제공할 수 있지만, 디지털 격차, 알고리즘 편향, 프라이버시 침해 등의 위험도 존재한다. 이러한 가능성과 위험을 균형 있게 다루는 국제적 규범과 거버넌스의 발전이 필요하다.

넷째, 글로벌 보건 거버넌스의 강화다. 코로나19 팬데믹은 국경을 초월한 보건 위기에 대응하기 위한 국제 협력의 중요성을 극명하게 보여주었다. 그러나 백신과 치료제의 불평등한 분배, 국가 간 대응 역량 격차, 국제 협력 메커니즘의 한계 등 여러 문제점도 드러났다. 미래의 팬데믹에 더 효과적으로 대응하기 위해서는 글로벌 보건 거버넌스의 근본적 강화가 필요하다. 이는 세계보건기구(WHO)의 권한과 자원 확대, 국제보건규칙(IHR) 개정, 백신과 치료제에 대한 공평한 접근 보장, 각국 보건체계 강화 지원 등을 포함한다. 특히 '원헬스(One Health)' 접근법을 통해 인간, 동물, 환경 보건을 통합적으로 다루는 방향으로의 전환이 강조되고 있다.

다섯째, 이주와 난민을 위한 글로벌 책임 공유다. 분쟁, 박해, 기후변화, 빈곤 등으로 인한 강제 이주가 증가하면서, 이에 대한 국제사회의 공동 대응 필요성이 커지고 있다. 2018년 채택된 '안전하고 질서 있고 정규적인 이주를 위한 글로벌 컴팩트(GCM)'와 '난민에 관한 글로벌 컴팩트(GCR)'는 이주와 난민 문제에 대한 국제 협력의 프레임워크를 제시했다. 그러나 실질적 이행은 여전히 과제로 남아있다. 난민 부담의 공평한 분담, 안전한 이주 경로 확보, 이주민과 난민의 사회경제적 통합 지원, 송출국 개발 지원 등을 위한 더 강력한 국제 메커니즘이 필요하다. 특히 기후변화로 인한 이주가 증가할 것으로 예상되는 상황에서, '기후 난민(climate refugees)'에 대한 국제적 보호체계 마련도 시급한 과제다.

여섯째, 초국적 사회적 권리의 강화다. 글로벌화된 세계에서는 국민국가 단위의 사회권 개념을 넘어, 초국적 차원의 사회적 권리 보장이 중요해지고 있다. 이는 이주민과 난민의 사회권, 국경을 넘어 이동하는 노동자의 사회보장 이동성(portability), 글로벌 공급망 내 노동권 등을 포함한다. ILO의 '모두를 위한 사회적 보호 최저선(Social Protection Floor for All)' 이니셔티브는 모든 인간의 기본적 사회보장에 대한 권리를 강조한다. 또한 UN의 '기업과 인권에 관한 이행지침(UN Guiding Principles on Business and Human Rights)'은 다국적 기업의 인권 존중 책임을 규정한다. 이러한 글로벌 규범의 실효성을 높이기 위한 이행 메커니즘 강화가 중요한 과제다.

이러한 글로벌 사회정책 과제들은 국가 단위의 대응으로는 해결이 어려우며, 국제적 협력과 조정을 필요로 한다. 그러나 현재의 글로벌 거버넌스 체계는 이러한 복합적 도전에 효과적으로 대응하기에 한계가 있다. 글로벌 사회정책의 발전을 위해서는 국제기구의 권한과 자원 강화, 다양한 이해관계자(정부, 시민사회, 기업, 전문가 등)의 참여 확대, 책임성과 투명성 제고, 국제-국내 정책의 일관성 증진 등이 필요하다.

궁극적으로 글로벌 사회정책의 목표는 국경을 초월한 사회정의와 인간 안보의 실현이다. 이는 단순한 이상이 아니라, 상호연결된 세계에서 공동의 번영과 지속가능한 발전을 위한 필수적 조건이다. 21세기 복지국가는 국내 차원의 사회적 보호와 함께, 이러한 글로벌 차원의 연대와 책임 공유에도 적극적으로 참여해야 할 것이다.

결론

글로벌화 시대의 복지국가는 수렴과 분화라는 복합적 양상을 보이며 진화하고 있다. 초국적 압력과 공통의 도전에 직면하면서 유사한 정책 혁신이 확산되는 수렴 경향이 나타나는 동시에, 각국의 제도적 맥락과 정치적 역학관계에 따라 상이한 적응 경로가 발전하는 분화 현상도 관찰된다. 이는 글로벌화가 복지국가에 미치는 영향이 단선적이거나 결정론적이지 않음을 보여준다.

국제기구와 초국적 네트워크는 복지정책의 글로벌 확산과 수렴에 중요한 역할을 한다. IMF, 세계은행, OECD, EU 등 주요 국제기구들은 정책 권고, 조건부 지원, 모범사례 확산 등을 통해 각국 복지정책에 영향을 미친다. 특히 사회투자 패러다임, 활성화 정책, 복지 거버넌스 혁신 등의 영역에서 국제적 정책 학습과 확산이 활발하게 이루어지고 있다.

국제 이주의 증가는 복지국가에 새로운 도전과 기회를 제공한다. '복지자석' 효과나 사회통합 약화에 대한 우려에도 불구하고, 실증연구 결과는 이주와 복지국가가 반드시 충돌하는 것은 아님을 보여준다. 오히려 이주민 통합을 위한 적극적 투자는 장기적으로 경제적 기여, 인구학적 활력, 문화적 다양성 등의 혜택을 가져올 수 있다. 중요한 것은 이주민 통합과 사회권 보장을 위한 정치적 의지와 사회적 합의의 형성이다.

21세기 복지국가는 기후변화, 디지털 전환, 팬데믹, 글로벌 불평등 등 초국적 도전에 직면해 있다. 이러한 도전에 효과적으로 대응하기 위해서는 국가 단위의 정책을 넘어선 글로벌 차원의 협력과 거버넌스가 필요하다. '녹색 복지국가', '디지털 복지국가', 글로벌 재분배 메커니즘, 초국적 사회권 등에 관한 논의는 이러한 필요성을 반영한 것이다.

글로벌화 시대의 복지국가 발전은 단순한 외부 압력에 대한 수동적 적응이 아니라, 새로운 환경 속에서 복지국가의 가치와 목표를 실현하기 위한 능동적 재구성 과정이다. 이 과정에서 글로벌-국가-지역 수준의 다층적 거버넌스, 국가-시장-시민사회 간의 새로운 역할 분담, 사회보호와 사회투자의 균형 등이 중요한 과제로 대두된다.

한국을 비롯한 동아시아 국가들은 후발 복지국가로서 독특한 발전 경로를 걸어왔다. 이들은 글로벌 표준과 국제 규범의 압력을 받는 동시에, 자국의 정치경제적 맥락과 문화적 특성을 반영한 독자적 복지모델을 모색하고 있다. 특히 한국은 경제성장과 복지확대의 균형, 급속한 인구변화 대응, 노동시장 이중구조 해소, 돌봄의 사회화 등의 과제에 직면해 있다. 이러한 도전에 효과적으로 대응하기 위해서는 글로벌 동향과 경험을 참고하되, 한국 사회의 특수성을 고려한 창의적 정책 혁신이 필요할 것이다.

글로벌화 시대의 복지국가는 국내 차원의 사회적 보호와 함께, 글로벌 차원의 연대와 책임 공유에도 적극적으로 참여해야 한다. 궁극적으로 복지국가의 미래는 국경 내 시민의 복지 증진과 국경을 초월한 사회정의 실현이라는 두 가지 목표를 어떻게 조화롭게 추구할 수 있는가에 달려 있을 것이다.