사회복지학개론 15. 지속가능 복지국가와 미래 과제 - 기후위기 시대의 새로운 복지패러다임

21세기 복지국가는 전례 없는 도전에 직면해 있다. 기후위기, 인구구조 변화, 디지털 전환, 불안정 노동의 확산, 그리고 코로나19 팬데믹으로 드러난 새로운 사회적 위험들은 전통적 복지국가의 지속가능성에 의문을 제기한다. 지금까지의 복지국가가 산업사회의 위험에 대응하는 데 초점을 맞추었다면, 미래의 복지국가는 탈산업사회와 기후위기 시대의 새로운 도전에 대응해야 한다. 이는 단순한 제도적 조정을 넘어 복지국가의 근본적 전환과 재구성을 요구한다. 이 글에서는 복지국가의 지속가능성 위기의 본질을 분석하고, 기후위기 시대에 필요한 새로운 복지 패러다임으로서 녹색복지국가(green welfare state)의 가능성을 모색한다. 또한 한국 복지국가의 발전 방향과 구체적 정책 과제를 살펴본다.

복지국가의 다중 위기와 지속가능성의 도전

오늘날 복지국가는 재정적, 사회적, 생태적 차원에서 복합적인 지속가능성 위기에 직면해 있다. 이 위기의 핵심 요소들을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 재정적 지속가능성의 위기다. 인구고령화와 저성장은 복지 수요 증가와 재원 감소라는 '가위효과(scissor effect)'를 낳는다. OECD 국가들의 공공사회지출은 GDP 대비 평균 20%를 넘어섰지만, 고령화에 따른 연금과 의료비 증가로 재정 부담은 더욱 커질 전망이다. 코로나19 팬데믹으로 인한 대규모 재정지출은 이러한 부담을 가중시켰다. 세계은행에 따르면, 선진국들의 공공부채는 2019년 GDP 대비 105%에서 2020년 126%로 급증했으며, 이는 복지국가의 재정 여력을 더욱 제약하는 요인이 되고 있다.

둘째, 사회적 지속가능성의 위기다. 불평등 심화, 사회이동성 저하, 새로운 형태의 사회적 배제는 복지국가의 사회통합 기능을 약화시킨다. 특히 노동시장 이중화, 디지털 격차, 세대 간 불평등 등은 전통적 복지정책으로 대응하기 어려운 과제다. 피케티(Piketty)가 지적한 자본수익률(r)이 경제성장률(g)을 초과하는 현상(r>g)은 부의 집중을 심화시키며, 이는 사회적 지속가능성을 위협한다. 또한 코로나19 팬데믹은 기존의 불평등을 더욱 악화시켰는데, 옥스팜(Oxfam)에 따르면 팬데믹 기간 전 세계 10대 억만장자의 자산은 두 배로 증가한 반면, 세계 인구의 99%는 소득이 감소했다.

셋째, 생태적 지속가능성의 위기다. 기후위기와 생태계 파괴는 복지국가의 존립 기반 자체를 위협한다. IPCC(기후변화에 관한 정부 간 협의체)는 지구 온도 상승을 1.5°C 이내로 제한하기 위해 2030년까지 온실가스 배출량을 2010년 대비 45% 감축해야 한다고 경고한다. 이는 경제성장과 소비 확대에 기반한 전통적 복지국가 모델의 근본적 재검토를 요구한다. 특히 '탄소 집약적 복지(carbon-intensive welfare)'라는 비판은 복지국가가 화석연료 기반 경제성장에 의존해 왔다는 모순을 지적한다.

넷째, 정치적 지속가능성의 위기다. 복지국가에 대한 정치적 지지와 사회적 합의 기반이 약화되고 있다. 세계화와 노동시장 유연화로 인한 계급구조 변화, 사회운동의 다원화, 신자유주의 이데올로기 확산 등은 복지국가의 전통적 지지 기반을 침식한다. 또한 포퓰리즘의 부상과 사회적 양극화는 복지정책에 대한 합의 형성을 더욱 어렵게 만든다. 이는 특히 기후위기 대응과 같은 장기적 과제에 필요한 정치적 지지를 확보하는 데 큰 도전요인이 된다.

이러한 복합적 위기는 복지국가의 단순한 유지나 확장으로는 해결하기 어렵다. 필요한 것은 복지국가의 근본적인 재구성과 새로운 패러다임의 모색이다. 이안 고프(Ian Gough)가 『열, 탐욕, 인간의 욕구(Heat, Greed and Human Need)』에서 강조하듯, 기후위기 시대의 복지국가는 생태적 한계 내에서 모든 사람의 기본적 욕구를 충족시키는 새로운 모델을 발전시켜야 한다.

녹색복지국가(Green Welfare State)의 이론적 토대

기후위기와 복지국가의 지속가능성 문제에 대응하는 이론적 논의로 '녹색복지국가' 또는 '생태복지국가(eco-welfare state)'의 개념이 발전하고 있다. 이는 사회정의와 환경정의, 인간 복지와 생태계 보전을 통합적으로 추구하는 새로운 복지국가 패러다임이다.

녹색복지국가 논의의 이론적 기원은 크게 세 가지 흐름에서 찾을 수 있다. 첫째, 환경정의 운동과 생태주의 정치사상이다. 1980년대부터 발전한 환경정의 운동은 환경 문제가 계급, 인종, 젠더 등 사회적 불평등과 긴밀히 연결되어 있음을 강조했다. 특히 환경오염과 기후변화의 부담이 사회적 약자에게 불균등하게 분배된다는 '환경 불평등' 문제가 주목받았다. 생태주의 정치사상가들은 경제성장 중심주의에서 벗어나 생태적 지속가능성과 사회정의를 동시에 추구하는 대안적 발전 모델을 제시했다.

둘째, 지속가능한 발전(sustainable development) 담론이다. 1987년 브룬트란트 보고서(Brundtland Report)는 "미래 세대의 욕구 충족 능력을 저해하지 않으면서 현재 세대의 욕구를 충족시키는 발전"으로 지속가능한 발전을 정의했다. 이후 2015년 UN의 지속가능발전목표(SDGs)는 사회발전, 경제성장, 환경보호의 통합적 접근을 강조하며, 특히 목표 10(불평등 감소)과 목표 13(기후변화 대응)의 연계를 중시한다. 이는 복지정책과 환경정책의 통합적 접근 필요성을 시사한다.

셋째, 전환이론(transition theory)과 탈성장(degrowth) 담론이다. 전환이론은 기존 사회기술체제의 근본적 변화를 통한 지속가능한 사회로의 이행을 연구한다. 특히 '정의로운 전환(just transition)' 개념은 탄소중립으로의 이행 과정에서 노동자와 취약계층이 소외되지 않도록 하는 사회정책의 중요성을 강조한다. 한편 탈성장 담론은 생태적 한계 내에서의 경제활동과 부의 재분배, 공유경제 확대 등을 통한 새로운 복지 모델을 제시한다.

이러한 이론적 흐름을 종합한 녹색복지국가의 핵심 원칙은 다음과 같다. 첫째, 생태적 한계 인식이다. 자연자원과 생태계의 유한성을 인정하고, 이를 경제·사회정책의 기본 전제로 삼는다. 둘째, 세대 간 정의다. 현재 세대뿐만 아니라 미래 세대의 복지도 고려하는 장기적 관점을 채택한다. 셋째, 이중 배당(double dividend)의 추구다. 환경정책과 사회정책의 통합을 통해 환경 개선과 사회복지 증진이라는 두 가지 목표를 동시에 달성한다. 넷째, 필요 중심 접근이다. GDP 성장 자체보다 모든 사람의 기본적 필요 충족을 우선시한다. 다섯째, 참여와 민주주의 강화다. 환경·사회 정책의 결정 과정에 시민참여를 확대하고, 지역 수준의 자율성과 혁신을 장려한다.

녹색복지국가는 기존 복지국가 모델과 어떻게 다른가? 에스핑-안데르센의 복지레짐 유형론을 확장하여, 각 레짐이 어떻게 환경적 도전에 대응하는지 비교해볼 수 있다. 자유주의 레짐은 시장 메커니즘과 기술혁신을 통한 '녹색성장'을 강조하는 경향이 있다. 보수주의 레짐은 사회적 파트너십을 통한 점진적 개혁과 생태현대화를 추구한다. 사회민주주의 레짐은 강력한 환경규제와 적극적 재분배 정책을 결합한 '녹색 케인지언주의'를 발전시킨다. 그러나 어떤 레짐도 완전한 녹색복지국가 모델을 실현하지는 못했으며, 각국은 자신의 제도적 맥락과 정치적 조건에 맞는 고유한 전환 경로를 모색 중이다.

기후위기 시대의 복지정책 혁신: 국제적 사례

기후위기 대응과 복지정책 혁신을 연계하는 다양한 시도들이 전 세계적으로 나타나고 있다. 이러한 정책 혁신은 크게 네 가지 영역으로 분류할 수 있다.

첫째, 탄소세와 사회적 배당의 결합이다. 탄소가격제는 온실가스 감축을 위한 핵심 정책이지만, 저소득층에게 더 큰 부담을 주는 역진적 효과가 우려된다. 이를 해결하기 위해 탄소세 수입을 사회적 배당 형태로 국민에게 재분배하는 '탄소 배당금(carbon dividend)' 모델이 주목받고 있다. 캐나다 브리티시컬럼비아주는 2008년부터 탄소세를 도입하면서 세수를 소득세 감면과 저소득층 지원에 활용하는 '수입중립적' 모델을 채택했다. 스위스는 탄소세 수입의 일부를 건강보험료 환급을 통해 가구에 균등하게 분배한다. 이러한 모델은 환경 효과와 재분배 효과를 동시에 달성하는 '삼중 배당(triple dividend)'—탄소 감축, 불평등 완화, 정치적 수용성 증대—을 가져올 수 있다.

둘째, 녹색일자리 창출과 정의로운 전환 정책이다. 탄소중립으로의 전환은 화석연료 산업의 쇠퇴와 함께 새로운 녹색산업의 성장을 가져온다. 이 과정에서 일자리 변화에 대응하는 포괄적 정책이 필요하다. 독일의 '루르 전환' 사례는 석탄산업 쇠퇴 지역의 성공적 재생 모델로 평가받는다. 독일 정부는 지역 대학 설립, 인프라 투자, 환경 복원 사업 등을 통해 루르 지역의 경제구조 전환을 지원했다. 스페인은 2018년 '석탄광산 정의로운 전환 협약'을 체결하여 광산 폐쇄로 인한 실직자에게 조기퇴직, 재교육, 환경복원 사업 일자리 등을 제공했다. EU의 '정의로운 전환 메커니즘(Just Transition Mechanism)'은 2021-2027년 간 650억 유로를 화석연료 의존 지역의 전환 지원에 투자할 계획이다. 이러한 정책들은 환경 전환의 사회적 비용을 완화하고 새로운 기회를 창출하는 적극적 노동시장 정책의 중요성을 보여준다.

셋째, 기본서비스의 확대와 공유 인프라 구축이다. 영국의 신경제재단(NEF)이 제안한 '보편적 기본서비스(Universal Basic Services)' 모델은 교통, 주거, 에너지, 식품, 의료, 교육 등 필수 영역에서 보편적 접근성을 보장하는 공공서비스 확대를 주장한다. 기후위기 맥락에서 이는 특히 중요한데, 공공교통 확대, 사회주택의 에너지 효율 개선, 재생에너지 공동체 지원 등은 탄소 감축과 복지 증진을 동시에 달성할 수 있다. 코펜하겐의 자전거 인프라, 비엔나의 사회주택, 독일 프라이부르크의 에너지 협동조합 등은 이러한 접근의 성공적 사례다. 특히 주목할 점은 이러한 공유 인프라가 개인 소비 감소와 탄소발자국 축소로 이어질 수 있다는 것이다.

넷째, 노동시간 단축과 일-생활 균형 정책이다. 노동시간 단축은 일자리 나누기를 통한 고용 창출, 돌봄 시간 확보, 소비주의 감소 등 다양한 효과를 가질 수 있다. 프랑스의 35시간 노동제, 네덜란드의 시간제 근로 모델, 최근 실험된 4일 근무제 등은 노동시간 혁신 사례로 볼 수 있다. 스웨덴 예테보리시의 공공부문 6시간 근무제 실험은 직원 건강 개선, 서비스 질 향상, 병가 감소 등의 긍정적 결과를 보였다. 기후위기 맥락에서 노동시간 단축은 생산과 소비의 축소를 통한 환경 부담 감소, 지역사회와 환경 활동 참여 증가, 저탄소 여가활동 확대 등의 효과를 가져올 수 있다.

이러한 국제적 사례들은 기후위기 대응과 사회복지 증진이 상충하는 것이 아니라 상호 보완적일 수 있음을 보여준다. 성공적인 녹색복지정책의 공통적 특징은 환경목표와 사회목표의 통합적 설계, 취약계층에 대한 특별한 고려, 시민참여와 민주적 거버넌스, 장기적 비전과 단계적 이행 전략의 결합이다. 이는 한국 사회가 기후위기 시대의 복지정책을 설계하는 데 중요한 시사점을 제공한다.

기본소득 vs. 기본서비스: 새로운 복지국가 논쟁

기후위기와 디지털 전환 시대에 복지국가의 미래 방향을 둘러싼 중요한 논쟁 중 하나는 '기본소득'과 '기본서비스' 사이의 선택이다. 두 접근법은 모두 전통적 복지국가의 한계를 인식하고 대안을 모색한다는 점에서 유사하지만, 그 철학과 구체적 방안에서는 차이를 보인다.

보편적 기본소득(Universal Basic Income, UBI)은 모든 시민에게 정기적으로 일정 금액을 무조건적으로 지급하는 제도다. 기본소득의 지지자들은 다음과 같은 장점을 강조한다. 첫째, 기존 복지제도의 사각지대와 낙인효과를 해소할 수 있다. 둘째, 불안정 노동 확대와 자동화로 인한 일자리 감소에 대응할 수 있다. 셋째, 개인의 자율성과 선택권을 강화한다. 넷째, 행정비용을 절감하고 제도의 투명성을 높일 수 있다.

기후위기 맥락에서 기본소득은 추가적 의미를 갖는다. 경제성장 압력을 완화하고, 저탄소 활동과 돌봄·공동체 활동에 참여할 수 있는 시간적·물질적 여유를 제공한다. 또한 탄소세나 자연자원세와 연계된 '생태적 배당(ecological dividend)' 개념도 등장했는데, 이는 환경 부담금을 사회 구성원에게 평등하게 재분배하는 방식이다.

반면, 보편적 기본서비스(Universal Basic Services, UBS)는 시민권으로서 모든 사람에게 필수적인 서비스—주거, 의료, 교육, 교통, 에너지, 식품, 디지털 접근 등—에 대한 보편적 접근을 보장하는 접근법이다. 기본서비스 지지자들은 다음과 같은 장점을 강조한다. 첫째, 집합적 소비를 통한 자원 효율성과 규모의 경제를 실현할 수 있다. 둘째, 시장 가격보다 낮은 비용으로 필수 서비스를 제공할 수 있다. 셋째, 공동체 연대와 사회적 관계를 강화한다. 넷째, 소득 불평등보다 근본적인 필요 충족의 불평등에 직접 대응할 수 있다.

기후위기 맥락에서 기본서비스는 더욱 중요한 의미를 갖는다. 공공교통, 에너지 효율적 주택, 지역 식품 시스템 등 저탄소 인프라에 대한 투자는 환경 영향을 줄이면서 모든 사람의 필요를 충족시킬 수 있다. 또한 개인 소비보다 공유 인프라를 강조함으로써 소비주의 문화를 완화하는 효과도 기대할 수 있다.

기본소득과 기본서비스 사이의 선택은 단순한 정책 선호를 넘어 사회의 가치 지향과 관련된다. 기본소득은 개인의 자율성과 선택을 강조하는 자유주의적 전통에 가깝고, 기본서비스는 집합적 공급과 공동체 연대를 강조하는 사회민주주의적 전통에 가깝다.

그러나 이 두 접근법은 반드시 상호배타적이지 않으며, 오히려 상호보완적일 수 있다. 일부 학자들은 '혼합 모델'을 제안하는데, 이는 필수적 서비스(의료, 교육, 주거 등)는 보편적 기본서비스로 제공하고, 그 외 영역에서의 자율적 선택을 위한 부분적 기본소득을 결합하는 방식이다. 예를 들어, 네덜란드의 일부 지자체에서 실험한 '참여소득' 모델이나 프랑스의 '활동소득(revenu d'activité)' 제안은 무조건성과 사회참여 촉진을 결합한 중간적 형태로 볼 수 있다.

한국 상황에서는 두 접근법의 장단점을 신중히 검토하고, 한국 사회의 특성과 당면 과제에 맞는 독자적 모델을 발전시킬 필요가 있다. 핵심은 어떤 방식이 기후위기와 불평등 위기에 동시에 대응하면서, 모든 시민의 기본적 필요를 충족시키고 사회연대를 강화할 수 있는지에 있다.

Post-productivist Welfare: 생산주의를 넘어선 복지국가

전통적 복지국가는 '생산주의(productivism)'라는 패러다임에 기반해 있다. 생산주의란 경제성장과 생산성 향상을 사회발전의 핵심 목표로 간주하고, 복지정책도 이에 기여하는 수단으로 이해하는 관점이다. 이러한 관점에서 복지국가는 노동시장 참여 증진, 인적자본 개발, 경제적 효율성 향상을 통해 경제성장에 기여해야 한다고 본다.

그러나 기후위기와 자원 한계, 불평등 심화, 일-생활 불균형 등의 문제는 생산주의 패러다임의 한계를 드러낸다. 이에 대한 대안으로 '탈생산주의 복지(post-productivist welfare)' 또는 '지속가능한 복지(sustainable welfare)' 개념이 등장했다. 이는 경제성장만이 아닌 더 넓은 범위의 사회적 가치와 웰빙을 추구하며, 생태적 지속가능성과 사회정의를 핵심 원칙으로 삼는 새로운 복지 패러다임이다.

탈생산주의 복지의 핵심 특징은 다음과 같다. 첫째, 성장을 넘어선 웰빙의 재정의다. GDP 성장이 아닌 다차원적 웰빙—건강, 교육, 환경 질, 사회적 연대, 시간 주권 등—을 사회발전의 목표로 삼는다. OECD의 '더 나은 삶 지수(Better Life Index)'나 부탄의 '국민총행복(Gross National Happiness)'은 이러한 접근의 사례다.

둘째, 필요 중심 접근이다. 지속적인 소비 증가가 아닌, 모든 사람의 기본적 필요를 충족시키는 것을 우선시한다. 이안 고프(Ian Gough)는 '지속가능한 복지'를 위해 필요와 욕구를 구분하고, 필요 충족을 위한 '소비 복도(consumption corridors)'—모든 이의 필요를 충족하기에 충분하고 생태적 한계를 넘지 않는 소비 수준—개념을 제시한다.

셋째, 시간 정책의 중요성이다. 유급 노동 시간을 줄이고 돌봄, 시민참여, 자기계발 등 다양한 활동을 위한 시간을 확보하는 '시간 복지' 관점이 강조된다. 줄리엣 쇼어(Juliet Schor)는 『플레니튜드(Plenitude)』에서 노동시간 단축이 생태적 지속가능성, 삶의 질 향상, 불평등 감소에 기여할 수 있다고 주장한다.

넷째, 공유 경제와 협력적 소비의 촉진이다. 개인 소유보다 공유와 협력에 기반한 경제 모델을 장려한다. 카 쉐어링, 도구 도서관, 공유 주택, 시간은행 등 다양한 공유 모델은 자원 효율성을 높이고 사회적 연대를 강화하는 효과를 가진다. 특히 지역 기반의 협동조합과 커먼즈(commons) 관리 방식은 탈생산주의 복지의 중요한 요소로 주목받고 있다.

다섯째, 로컬리즘과 자급자족의 강화다. 글로벌 공급망에 대한 의존도를 줄이고 지역 경제의 회복력을 높이는 접근이다. 지역화폐, 도시농업, 공동체 지원 농업(CSA), 에너지 자립마을 등은 이러한 접근의 구체적 사례다. 이는 탄소발자국 감소와 함께 지역 일자리 창출, 공동체 연대 강화 등 다양한 사회적 효과를 가져올 수 있다.

여섯째, 경제민주주의의 확대다. 기업 지배구조와 경제적 의사결정 과정에 노동자와 시민의 참여를 확대하는 방향이다. 노동자 소유 기업, 다중이해관계자 협동조합, 사회적 기업 등 대안적 경제 조직 형태를 장려한다. 이는 단기적 이윤 극대화보다 장기적 사회·환경적 가치를 추구하는 경제모델로의 전환을 의미한다.

이러한 탈생산주의 복지 패러다임은 아직 완전히 실현된 사례가 없지만, 여러 국가와 지역에서 부분적으로 시도되고 있다. 예를 들어, 스코틀랜드는 '웰빙 경제(wellbeing economy)' 개념을 공식 정책으로 채택하고, GDP 외에 건강, 빈곤, 환경, 교육, 행복 등을 포함한 국가성과프레임워크(National Performance Framework)를 개발했다. 뉴질랜드는 2019년부터 '웰빙 예산(wellbeing budget)'을 도입하여 정신건강, 아동복지, 원주민 역량강화, 디지털 전환, 저탄소 경제로의 이행 등 웰빙 증진 영역에 예산을 우선 배분한다.

지역 수준에서는 더욱 혁신적인 시도들이 나타나고 있다. 프랑스 그르노블, 스페인 바르셀로나 등은 '트랜지션 타운(transition towns)' 운동을 통해 기후 중립적이고 사회적으로 포용적인 지역사회 모델을 발전시키고 있다. 이탈리아 볼로냐는 '도시 공유재(urban commons)' 정책을 통해 시민들이 공공 공간과 자산을 공동 관리하도록 지원한다. 네덜란드 암스테르담은 '도넛 경제(doughnut economics)' 프레임워크를 도시 정책에 적용하여, 사회적 기초(social foundation)와 생태적 한계(ecological ceiling) 사이의 안전하고 공정한 공간에서 도시 발전을 추구한다.

탈생산주의 복지로의 전환은 단순한 정책 변화를 넘어 사회적 가치와 문화적 규범의 근본적 변화를 요구한다. 성장과 소비 중심의 생활양식에서 벗어나 충분함, 연대, 돌봄, 협력의 가치를 중시하는 새로운 사회적 합의가 필요하다. 이는 결코 쉬운 과정이 아니지만, 기후위기와 불평등 심화, 사회적 분열이라는 현재의 복합 위기 속에서 불가피한 전환일 수 있다.

한국 복지국가의 지속가능성 도전과 과제

한국 복지국가는 압축적 발전 과정을 거치며 제도적 틀을 갖추었지만, 지속가능성 측면에서 여러 도전에 직면해 있다. 이를 재정적, 사회적, 생태적 차원에서 살펴보면 다음과 같다.

재정적 지속가능성 측면에서, 한국은 세계에서 가장 빠른 인구고령화 속도로 인해 향후 복지지출 증가가 불가피하다. 특히 연금, 의료, 장기요양 등 고령화 관련 지출이 크게 증가할 전망이다. OECD에 따르면, 한국의 고령화 관련 공공지출은 2019년 GDP 대비 11.3%에서 2050년 20.8%로 증가할 것으로 예상된다. 그러나 낮은 조세부담률(GDP 대비 약 27%, OECD 평균 34%)과 취약한 조세기반은 필요한 재원 확보를 어렵게 만든다. 또한 코로나19 대응과 경기 부양을 위한 재정지출 확대로 국가채무가 빠르게 증가하고 있어, 재정건전성과 복지확대 사이의 균형이 중요한 과제로 부상하고 있다.

사회적 지속가능성 측면에서, 노동시장 이중구조, 청년 불안정성, 교육과 주거 불평등, 젠더 격차 등 구조적 불평등 문제가 지속되고 있다. 특히 정규직-비정규직, 대기업-중소기업 간 격차는 한국 복지체제의 이중구조를 심화시키고 있다. 또한 세계 최저 수준의 출산율(2022년 0.78명)과 세계 최고 수준의 노인 빈곤율(약 40%)은 세대 간 형평성과 사회통합에 심각한 도전요인이다. 이러한 문제들은 복지국가의 정당성과 정치적 지지기반을 약화시킬 수 있다.

생태적 지속가능성 측면에서, 한국은 여전히 화석연료 의존도가 높고 온실가스 배출량이 많은 경제구조를 가지고 있다. 2020년 기준 한국의 1인당 온실가스 배출량은 11.85톤으로 OECD 평균(8.4톤)보다 높다. 2050 탄소중립 목표를 선언했지만, 에너지 전환과 산업구조 개편은 아직 초기 단계에 머물러 있다. 특히 에너지 다소비 산업 중심의 경제구조와 자원집약적 소비 패턴은 생태적 지속가능성의 큰 장애물이다. 게다가 기후위기로 인한 재난과 피해는 사회적 약자에게 더 큰 영향을 미치는 '환경 불평등' 문제도 심화시키고 있다.

이러한 다중적 지속가능성 위기에 대응하기 위한 한국 복지국가의 과제는 다음과 같다.

첫째, 복지체제의 포괄성과 보편성 강화다. 현재의 분절적이고 선별적인 복지체제를 넘어, 모든 시민의 기본적 욕구와 권리를 보장하는 통합적이고 보편적인 체제로 발전시켜야 한다. 구체적으로는 사회보험의 사각지대 해소, 기초보장제도의 보장성 강화, 돌봄서비스의 공공성 확대, 적극적 노동시장 정책 강화 등이 필요하다. 특히 플랫폼 노동, 프리랜서 등 새로운 형태의 불안정 노동자들을 사회보장체계에 포함시키는 것이 중요하다.

둘째, 지속가능한 재원 확보와 재정 거버넌스 개선이다. 증가하는 복지 수요에 대응하기 위해 조세기반 확대, 사회보험 재정 안정화, 조세·재정 정책의 재분배 기능 강화가 필요하다. 조세개혁을 통해 누진성을 높이고, 자본소득과 부동산에 대한 과세를 강화하며, 환경세와 같은 새로운 세원을 발굴해야 한다. 또한 중앙-지방 간 재정 관계 재설계, 참여예산제 확대 등 재정 거버넌스 개선도 중요하다.

셋째, 녹색 전환과 사회정책의 통합적 접근이다. 기후위기 대응과 사회복지 증진을 별개의 과제가 아닌 통합적 과제로 인식하고, 녹색복지국가로의 전환 전략을 수립해야 한다. 구체적으로는 '그린 뉴딜'과 사회안전망 강화의 결합, 탄소세와 사회적 배당의 연계, 녹색일자리 창출과 정의로운 전환 지원, 에너지 빈곤 해소, 생태적 주거복지 강화 등의 정책이 필요하다. 특히 탄소중립으로의 전환 과정에서 취약계층과 산업전환 지역에 대한 포괄적 지원이 중요하다.

넷째, 돌봄경제의 강화와 젠더 평등 증진이다. 돌봄노동의 가치를 인정하고 적절히 보상하는 사회체계를 구축해야 한다. 양질의 공공 돌봄서비스 확대, 돌봄노동자의 노동조건 개선, 유급 육아휴직과 돌봄휴가 확대, 남성의 돌봄 참여 촉진 등이 필요하다. 이는 젠더 평등 증진과 함께, 저탄소·저자원 집약적인 돌봄 중심 경제로의 전환을 촉진할 수 있다.

다섯째, 시민참여와 거버넌스 혁신이다. 복지국가의 지속가능성은 단순한 제도적 개혁을 넘어 시민의 적극적 참여와 민주적 거버넌스에 달려 있다. 참여민주주의 확대, 시민사회와 사회적 경제의 역할 강화, 풀뿌리 공동체 역량 강화, 숙의민주주의 제도화 등을 통해 시민이 복지국가의 주체가 되도록 해야 한다. 특히 지역 수준에서의 혁신적 시도와 실험이 중요하며, 이를 위한 지방분권과 자율성 확대가 필요하다.

이러한 과제들은 단기적인 정책 조정이 아닌 장기적이고 구조적인 변화를 요구한다. 또한 어느 한 부문의 개혁만으로는 불충분하며, 경제, 사회, 환경 정책의 통합적 접근이 필요하다. 무엇보다 지속가능한 복지국가로의 전환은 사회적 합의와 정치적 의지를 바탕으로 한 장기적 프로젝트로 접근해야 한다.

포스트 코로나 시대의 복지국가 재구성

코로나19 팬데믹은 기존 복지국가의 취약성을 드러내는 동시에, 새로운 복지 패러다임의 가능성을 보여주었다. 팬데믹 경험이 미래 복지국가에 주는 함의와 시사점을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 공공 영역과 집합적 대응의 중요성이 재확인되었다. 시장 메커니즘만으로는 공중보건 위기와 같은 복합적 사회 위험에 효과적으로 대응할 수 없다는 점이 분명해졌다. 특히 공공의료체계, 사회안전망, 위기 대응 거버넌스의 역량이 국가별 코로나19 대응 성과의 중요한 차이를 만들었다. 이는 신자유주의적 작은 정부론과 공공부문 축소 기조에 대한 근본적 재검토를 요구한다.

둘째, 보편적 기본소득과 같은 혁신적 사회보장 접근의 가능성이 열렸다. 많은 국가들이 팬데믹 기간 중 긴급재난지원금, 실업급여 확대, 임시 기본소득 등 전례 없는 소득지원 정책을 시행했다. 이러한 경험은 보편적이고 무조건적인 소득보장의 실현 가능성과 효과에 대한 사회적 인식을 변화시켰다. 특히 불안정 노동자, 자영업자 등 전통적 사회보험의 사각지대에 있는 집단을 위한 새로운 사회안전망 모델의 필요성이 부각되었다.

셋째, 돌봄의 사회적 가치와 필수노동의 중요성이 재평가되었다. 팬데믹은 의료, 돌봄, 식품, 물류 등 '필수 노동자(essential workers)'의 사회적 중요성을 부각시켰다. 그러나 역설적으로 이들은 상대적으로 낮은 임금과 열악한 노동조건에 놓여 있는 경우가 많다. 이는 사회적으로 필수적인 노동에 대한 가치 재평가와 적절한 보상 체계 구축의 필요성을 시사한다. 특히 여성과 이주민이 많은 돌봄 영역의 노동조건 개선과 공공 돌봄 인프라 확충이 중요한 과제로 부상했다.

넷째, 디지털 전환과 복지서비스 혁신의 기회가 확대되었다. 팬데믹은 원격의료, 온라인 교육, 디지털 행정서비스 등 비대면 서비스의 급속한 확산을 가져왔다. 이는 복지서비스의 접근성과 효율성을 높일 수 있는 기회이지만, 동시에 디지털 격차로 인한 새로운 형태의 배제 위험도 증가시켰다. 포용적 디지털 전환을 위해서는 디지털 인프라의 보편적 접근성 보장, 디지털 리터러시 교육 확대, 취약계층을 위한 오프라인 대안 유지 등의 정책이 필요하다.

다섯째, 위기 회복력(resilience)과 예방적 접근의 중요성이 부각되었다. 팬데믹은 단순한 효율성이 아닌 충격 흡수 능력과 적응 능력을 갖춘 사회시스템의 중요성을 보여주었다. 이는 위기 발생 후 대응하는 방식에서 벗어나, 위기에 대한 예방과 대비 능력을 강화하는 방향으로의 정책 전환을 의미한다. 구체적으로는 공중보건 인프라 강화, 식량과 의약품의 공급망 안정성 확보, 사회안전망의 자동 안정화 기능 강화 등이 포함된다.

이러한 시사점들은 포스트 코로나 시대의 복지국가 재구성 방향을 제시한다. 첫째, 보다 포용적이고 보편적인 사회보장체계로의 전환이다. 고용 상태와 관계없이 모든 시민의 기본적 생활을 보장하는 새로운 사회안전망 모델이 필요하다. 둘째, 공공 서비스와 사회 인프라에 대한 투자 확대다. 보건의료, 돌봄, 교육, 주거 등 핵심 영역의 공공성과 접근성을 강화해야 한다. 셋째, 사회·생태적 전환을 위한 통합적 접근이다. 코로나19 회복 과정을 기후위기 대응과 연계하는 '그린 리커버리(Green Recovery)' 전략이 중요하다. 넷째, 다층적 거버넌스의 혁신이다. 중앙정부, 지방정부, 시민사회, 국제사회의 협력적 관계를 통한 위기 대응 능력을 강화해야 한다.

코로나19 팬데믹은 기존 복지국가 모델의 한계를 드러냈지만, 동시에 더 나은 복지국가를 건설할 수 있는 '결정적 시기(critical juncture)'를 제공했다. 위기는 제도적 관성을 깨고 근본적 변화를 가능케 하는 기회가 될 수 있다. 중요한 것은 이 기회를 어떻게 활용하여 더 지속가능하고 포용적인 복지국가로 나아갈 것인가에 있다.

결론

오늘날 복지국가는 재정적, 사회적, 생태적 차원의 복합적 지속가능성 위기에 직면해 있다. 인구고령화와 저성장은 재정적 지속가능성을 위협하고, 불평등 심화와 사회이동성 저하는 사회적 지속가능성을 약화시키며, 기후위기와 생태계 파괴는 복지국가의 물질적 기반 자체를 위협한다.

이러한 복합적 위기는 기존 복지국가 모델의 단순한 확장이나 개량으로는 해결하기 어렵다. 필요한 것은 복지국가의 근본적 재구성과 새로운 패러다임의 발전이다. 이 글에서 살펴본 녹색복지국가, 기본소득과 기본서비스 논쟁, 탈생산주의 복지 등의 개념은 바로 이러한 패러다임 전환의 탐색 과정으로 이해할 수 있다.

새로운 복지 패러다임의 핵심 원칙은 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 사회정의와 환경정의의 통합이다. 사회정책과 환경정책을 별개의 영역이 아닌 상호 연결된 과제로 인식하고, 두 가지 목표를 동시에 추구하는 통합적 접근이 필요하다. 둘째, 필요 중심 접근이다. GDP 성장 자체보다 모든 사람의 기본적 필요를 생태적 한계 내에서 충족시키는 것을 우선시해야 한다. 셋째, 세대 간 정의의 중시다. 현재 세대뿐만 아니라 미래 세대의 복지도 고려하는 장기적 관점을 채택해야 한다. 넷째, 웰빙의 다차원적 재정의다. 소득과 소비를 넘어 건강, 교육, 관계, 환경, 참여, 시간 주권 등을 포함하는 포괄적 웰빙 개념이 필요하다. 다섯째, 민주적 참여와 시민권의 확대다. 복지국가의 지속가능성은 궁극적으로 시민의 적극적 참여와 민주적 의사결정에 달려 있다.

이러한 원칙들은 단순한 이상이 아니라, 앞서 살펴본 국제적 사례들에서 이미 부분적으로 실현되고 있다. 탄소세와 사회적 배당의 결합, 정의로운 전환 정책, 보편적 기본서비스 확대, 노동시간 단축, 공유경제 촉진 등은 새로운 복지 패러다임을 향한 구체적 실천 사례들이다.

한국 복지국가는 압축적 발전과정을 거치며 제도적 틀을 갖추었지만, 여전히 다양한 지속가능성 과제에 직면해 있다. 세계 최저 수준의 출산율, 세계 최고 수준의 노인 빈곤율, 노동시장 이중구조, 돌봄 위기, 높은 화석연료 의존도 등은 한국 복지국가의 지속가능성을 위협하는 요인들이다. 이러한 도전에 대응하기 위해서는 복지체제의 보편성과 포괄성 강화, 지속가능한 재원 확보, 녹색 전환과 사회정책의 통합, 돌봄경제 강화, 시민참여와 거버넌스 혁신 등의 과제가 필요하다.

코로나19 팬데믹은 기존 복지국가 모델의 한계를 드러내는 동시에, 새로운 복지 패러다임의 가능성을 보여주었다. 공공 영역의 중요성 재확인, 보편적 소득보장의 실험, 돌봄노동의 가치 재평가, 디지털 복지서비스의 확산, 회복력과 예방적 접근의 중요성 부각 등은 포스트 코로나 시대 복지국가 재구성의 중요한 시사점이다.

지속가능한 복지국가로의 전환은 결코 쉬운 과정이 아니다. 그것은 단기적 비용과 기득권의 저항, 제도적 관성, 정치적 갈등 등 다양한 장애물을 수반한다. 그러나 기후위기와 불평등 심화, 사회적 분열이라는 현재의 복합 위기 속에서, 이러한 전환은 선택이 아닌 필수가 되고 있다. 중요한 것은 이 전환 과정이 포용적이고 민주적으로 이루어져야 한다는 점이다. 그것은 전문가와 정치인만의 과제가 아니라, 모든 시민이 참여하는 사회적 학습과 실험, 대화와 합의 형성의 과정이 되어야 한다.

결국 지속가능한 복지국가의 구축은 단순한 제도 개혁을 넘어, 우리가 어떤 사회에서 살고 싶은지, 무엇이 좋은 삶인지, 어떻게 현재와 미래 세대의 필요를 조화시킬 것인지에 대한 근본적 질문을 던진다. 그것은 기술적 과제일 뿐만 아니라 윤리적, 정치적, 문화적 과제이기도 하다. 바로 그런 의미에서 지속가능한 복지국가의 모색은 인간 존엄성, 사회연대, 생태적 지혜라는 가치에 기반한 새로운 사회계약을 향한 여정이라고 할 수 있다.