사회복지정책론 9. 사회투자국가 패러다임: 21세기 복지국가의 새로운 전략

사회투자국가의 등장 배경

1990년대 후반부터 유럽을 중심으로 '사회투자국가(Social Investment State)' 개념이 부상했다. 전통적 복지국가가 소득 이전과 사회보호에 중점을 뒀다면, 사회투자국가는 인적자본 개발과 예방적 정책을 강조한다. 이는 세계화, 지식경제, 인구구조 변화라는 새로운 도전에 대응하기 위한 복지국가의 패러다임 전환이었다.

Anthony Giddens의 '제3의 길'과 유럽연합의 '리스본 전략'은 사회투자 접근법의 이론적, 정책적 토대를 제공했다. 전통적 좌파의 재분배 중심 접근과 신자유주의의 시장 중심 접근을 넘어서, 경제적 경쟁력과 사회적 형평성을 동시에 추구하는 새로운 길을 모색했다. '사회정책을 통한 경제정책'이라는 발상의 전환이 일어났다.

활성화 정책의 핵심 원리

사회투자국가의 핵심은 '활성화(activation)' 정책이다. 수동적 소득 지원에서 적극적 노동시장 참여로 정책의 무게중심이 이동했다. 실업급여를 받는 조건으로 직업훈련 참여나 구직활동을 의무화하고, 일자리 매칭 서비스를 강화한다. 목표는 '일하는 복지(workfare)'를 통해 개인의 자립능력을 높이는 것이다.

활성화는 단순히 복지 수급자를 노동시장으로 밀어내는 것이 아니다. 양질의 교육훈련, 보육 서비스, 근로 인센티브를 함께 제공해 지속가능한 고용을 가능하게 한다. 덴마크의 '황금삼각형(golden triangle)' - 유연한 노동시장, 관대한 실업급여, 적극적 노동시장 정책의 결합 - 은 이러한 접근의 모범 사례로 꼽힌다.

인적자본 투자와 생애주기 접근

사회투자국가는 인적자본을 경제성장의 핵심 동력으로 본다. 영유아 조기교육부터 평생학습까지, 전 생애에 걸친 역량 개발에 투자한다. 특히 생애 초기 투자의 중요성을 강조한다. 노벨상 수상자 James Heckman의 연구는 조기 아동 투자가 가장 높은 사회적 수익률을 낳는다는 것을 보여줬다.

생애주기 접근(life-course approach)은 사회투자국가의 또 다른 특징이다. 인생의 각 단계에서 직면하는 위험과 기회를 파악하고, 맞춤형 정책을 제공한다. 청년기의 교육과 직업훈련, 중년기의 일-가정 양립 지원, 노년기의 활동적 노화 정책이 연결된다. 예방적 개입을 통해 미래의 사회적 비용을 줄이려는 전략이다.

덴마크의 적극적 노동시장 정책

덴마크는 사회투자 모델의 선구자다. 'flexicurity'라 불리는 덴마크 모델은 노동시장 유연성과 사회보장을 결합했다. 기업은 쉽게 해고할 수 있지만, 실업자는 관대한 실업급여를 받으며 재훈련 기회를 얻는다. 실업은 위기가 아니라 새로운 기회로 전환된다.

덴마크의 적극적 노동시장 정책(ALMP)은 개인별 맞춤형 지원을 제공한다. 실업 초기에는 자율적 구직활동을 지원하지만, 장기화되면 의무적 활성화 프로그램에 참여해야 한다. 직업훈련, 임금보조 고용, 공공 일자리 등 다양한 프로그램이 운영된다. 그 결과 덴마크는 유럽에서 가장 낮은 실업률과 높은 고용률을 기록하고 있다.

네덜란드의 파트타임 경제

네덜란드는 독특한 형태의 사회투자 모델을 발전시켰다. '파트타임 경제'를 통해 일과 삶의 균형을 추구하면서도 높은 고용률을 달성했다. 전체 노동자의 절반 가까이가 파트타임으로 일하지만, 이들은 정규직과 동등한 시간당 임금과 사회보장을 받는다.

'1.5 소득자 모델'은 네덜란드 가정의 전형적 형태가 됐다. 부부 중 한 명은 풀타임, 다른 한 명은 파트타임으로 일하며 가사와 육아를 분담한다. 이는 여성의 노동시장 참여를 촉진하면서도 돌봄의 공백을 메우는 실용적 해법이다. 네덜란드는 이를 통해 높은 여성 고용률과 출산율을 동시에 유지하고 있다.

사회투자와 젠더 평등

사회투자국가는 젠더 평등을 핵심 목표로 삼는다. 여성의 노동시장 참여는 가구 빈곤을 줄이고 세수 기반을 확대한다. 동시에 출산율 하락과 인구 고령화에 대응하는 전략이기도 하다. 보육 서비스 확대, 부모휴가 제도, 유연근무제는 일-가정 양립을 지원하는 핵심 정책이다.

스웨덴과 노르웨이는 '아빠 쿼터제'를 통해 남성의 육아 참여를 의무화했다. 프랑스는 포괄적 보육 시스템과 가족수당으로 여성의 경력 단절을 최소화한다. 이러한 정책들은 단순히 여성을 '남성화'하는 것이 아니라, 돌봄의 가치를 인정하고 성 역할의 재구성을 추구한다.

아동 중심 사회투자

아동에 대한 투자는 사회투자국가의 핵심이다. 아동기의 불평등은 성인기까지 지속되므로, 조기 개입이 가장 효과적이라는 인식이 확산됐다. 보편적 아동수당, 무상 보육, 방과후 프로그램은 모든 아동에게 평등한 출발선을 제공하려는 시도다.

영국의 'Sure Start' 프로그램은 취약계층 아동을 위한 조기 개입의 대표 사례다. 0-4세 아동과 가족에게 통합적 서비스를 제공해 건강, 교육, 사회성 발달을 지원한다. 비슷한 프로그램들이 많은 국가에서 시행되고 있으며, 장기적으로 교육 성취도 향상과 사회적 이동성 증진 효과를 보이고 있다.

평생학습과 기술 향상

급변하는 기술 환경은 평생학습의 중요성을 높였다. 사회투자국가는 초기 교육뿐 아니라 성인기 재교육과 기술 향상을 지원한다. 디지털 전환, 녹색 전환은 새로운 기술을 요구하며, 노동자들의 지속적 적응이 필요하다.

핀란드는 평생학습 참여율이 가장 높은 국가 중 하나다. 성인의 절반 이상이 매년 어떤 형태의 교육훈련에 참여한다. 정부는 교육 바우처, 유급 학습휴가, 온라인 플랫폼을 통해 평생학습을 지원한다. 이는 노동시장 유연성을 높이면서도 고용 안정성을 유지하는 비결이다.

사회투자 모델의 성과와 한계

사회투자 정책을 적극 추진한 북유럽 국가들은 높은 고용률, 낮은 빈곤율, 강한 경쟁력을 보여준다. 여성 고용률 증가, 아동 빈곤 감소, 생산성 향상 등 긍정적 성과가 나타났다. 경제성장과 사회통합의 선순환 구조를 만드는 데 어느 정도 성공했다.

그러나 비판도 존재한다. 활성화 정책이 때로는 강압적이고 처벌적인 성격을 띤다는 지적이 있다. 질 낮은 일자리로의 강제 취업이 빈곤 해결에 도움이 되지 않을 수 있다. 또한 사회투자가 전통적 소득보장을 대체하기보다는 보완해야 한다는 주장도 제기된다.

한국의 사회투자 정책 도입

한국도 2000년대 중반부터 사회투자 개념을 도입하기 시작했다. 노무현 정부의 '비전 2030'은 인적자원 개발과 예방적 복지를 강조했다. 사회서비스 일자리 창출, 아동투자 확대, 평생학습 체계 구축이 추진됐다.

이후 정부들도 사회투자적 요소를 지속적으로 확대했다. 무상보육 정책, 방과후 돌봄, 청년 취업 지원 프로그램 등이 도입됐다. 최근에는 디지털 뉴딜, 휴먼 뉴딜을 통해 인적자본 투자를 강화하고 있다. 그러나 여전히 전통적 소득보장 중심의 접근이 우세하며, 사회투자 정책의 체계적 통합은 과제로 남아있다.

코로나19 이후 사회투자의 재조명

코로나19 팬데믹은 사회투자의 중요성을 재확인시켰다. 디지털 격차, 돌봄 공백, 기술 전환이 주요 도전으로 부상했다. 위기 대응 과정에서 인적자본과 사회적 인프라의 중요성이 드러났다.

많은 국가들이 팬데믹 이후 회복 전략으로 사회투자를 강조하고 있다. EU의 'Next Generation EU' 기금은 디지털 전환과 녹색 전환을 위한 인적자본 투자를 우선순위로 삼았다. 한국의 '한국판 뉴딜'도 디지털 역량 강화와 휴먼 안전망 구축을 핵심 과제로 설정했다.

미래 사회투자국가의 방향

미래의 사회투자국가는 더욱 복잡한 도전에 직면한다. 인공지능과 자동화는 노동시장을 근본적으로 변화시킬 것이다. 기후변화는 녹색 일자리로의 대규모 전환을 요구한다. 초고령사회는 돌봄 수요를 급증시킨다.

이러한 도전에 대응하기 위해서는 더욱 포괄적이고 혁신적인 사회투자 전략이 필요하다. 기본소득과 같은 새로운 소득보장 방식과 사회투자의 결합, 디지털 플랫폼을 활용한 맞춤형 서비스 제공, 지역사회 기반 통합적 접근 등이 모색되고 있다.

결론

사회투자국가는 21세기 복지국가의 진화 방향을 제시한다. 전통적 복지국가의 성과를 계승하면서도, 변화하는 경제사회 환경에 대응하는 새로운 전략을 추구한다. 인적자본 개발, 예방적 접근, 생애주기 관점은 지속가능한 복지국가의 핵심 요소가 됐다.

그러나 사회투자는 만병통치약이 아니다. 여전히 소득보장과 사회보호의 기본적 기능은 중요하며, 두 접근의 균형이 필요하다. 무엇보다 사회투자가 시민의 역량을 강화하고 기회를 확대하는 해방적 프로젝트가 되어야지, 단순히 노동시장의 필요에 종속되는 도구가 되어서는 안 된다. 미래 복지국가의 성공은 이러한 균형을 얼마나 잘 잡느냐에 달려있다.