사회복지정책론 13. 국가별 가족·출산·양육 정책 비교와 효과성 분석 - 저출산 대응과 돌봄의 사회화

현대사회의 인구위기와 가족정책의 중요성

현대 복지국가들은 공통적으로 저출산·고령화라는 인구구조적 도전에 직면해 있다. OECD 국가들의 평균 합계출산율은 1970년 2.76명에서 2023년 1.59명으로 급감했으며, 한국(0.78명), 일본(1.26명), 이탈리아(1.24명) 등은 초저출산 현상이 지속되고 있다. 이러한 인구구조 변화는 노동력 감소, 연금·의료 등 사회보장제도의 지속가능성 위협, 세대간 부양 부담 증가 등 심각한 사회경제적 영향을 미친다.

저출산 현상의 원인은 단순히 개인의 선호 변화나 가치관 변화만으로 설명할 수 없다. 주거비용 상승, 노동시장 불안정성 증가, 일-가정 양립의 어려움, 자녀 교육비 부담, 성별 분업 지속 등 복합적인 사회구조적 요인들이 작용한다. 따라서 이에 대응하는 가족정책은 단순한 출산장려책을 넘어 생애주기 전반에 걸친 종합적 접근이 필요하다.

가족정책은 복지국가의 핵심 정책영역으로, 출산율 제고뿐 아니라 아동발달 지원, 여성 노동시장 참여 확대, 성평등 증진, 돌봄의 사회화 등 다양한 목표를 추구한다. 가족정책의 설계와 집행 방식은 국가별로 상이한 역사적·문화적·정치적 맥락에 따라 다양하게 발전해왔다. 이 장에서는 프랑스, 독일, 한국의 가족정책을 비교 분석하고, 정책적 효과성과 시사점을 도출한다.

가족정책의 유형과 주요 지표

가족정책은 크게 현금지원, 서비스 지원, 시간 지원으로 구분할 수 있다. 현금지원은 아동수당, 출산장려금, 세금혜택 등 경제적 지원을 포함한다. 서비스 지원은 보육시설, 방과후 돌봄, 아동건강서비스 등 공적 돌봄 인프라를 의미한다. 시간 지원은 육아휴직, 유연근무제 등 부모가 직접 자녀를 돌볼 시간을 보장하는 정책이다.

가족정책의 효과성을 평가하는 주요 지표로는 출산율, 여성 고용률, 아동빈곤율, 성별 임금격차, 시간사용 성별 격차 등이 활용된다. OECD Family Database는 회원국들의 가족정책과 관련된 지표들을 체계적으로 수집·비교하여 정책 평가의 기초자료를 제공한다.

가족정책은 그 지향점에 따라 여러 유형으로 구분된다. 에스핑-안데르센의 복지국가 유형론을 가족정책에 적용하면, 자유주의(시장 중심), 보수주의(가족 중심), 사회민주주의(국가 중심) 모델로 나눌 수 있다. 또한 남유럽형(가족주의), 동아시아형(발전주의)을 추가하여 5가지 유형으로 확장하기도 한다.

프랑스의 가족정책: 출산율 제고와 일-가족 양립의 균형

프랑스는 EU 국가 중 상대적으로 높은 출산율(1.83명, 2022년)을 유지하는 국가로, 100년 이상의 오랜 가족정책 전통을 가지고 있다. 프랑스 가족정책의 특징은 출산장려와 여성 노동시장 참여 지원을 균형 있게 추구하는 데 있다.

프랑스의 현금지원 체계는 보편적 아동수당(Allocations Familiales)을 기반으로 한다. 두 자녀 이상 가정에 소득수준에 따라 차등 지급되며, 자녀 연령과 가구 구성에 따라 다양한 추가 수당이 제공된다. 특히 다자녀 가구에 대한 우대 혜택이 강하다. 또한 가족계수제(Quotient Familial)라는 독특한 세제 혜택을 통해 자녀수에 따른 세금 감면 효과가 크다.

서비스 지원 측면에서는 다양한 형태의 보육시스템을 운영한다. 집단보육시설(Crèche)과 가정보육사(Assistante Maternelle)를 통한 이원화된 보육체계, 만 3세부터의 유아학교(École Maternelle) 무상교육이 특징이다. 특히 유아학교의 등록률은 거의 100%에 이르러 보편적 조기교육 시스템으로 기능한다.

시간 지원 정책으로는 출산휴가(16주), 부성휴가(28일), 육아휴직(최대 3년)을 제공한다. 육아휴직 기간 동안 정액급여(PreParE)가 지급되며, 시간제 근무와 병행 가능하다. 또한 자녀돌봄을 위한 다양한 근로시간 조정제도가 발달해 있다.

프랑스 가족정책의 성공 요인은 장기적이고 일관된 정책 추진, 보편주의적 접근, 현금·서비스·시간 지원의 균형, 성평등적 관점 도입 등을 들 수 있다. 그러나 여전히 자녀돌봄의 성별 분업, 이민자 가정의 통합 문제 등 한계도 존재한다.

독일의 가족정책: 전통적 모델에서 이인소득자-양육자 모델로의 전환

독일은 전통적으로 남성생계부양자 모델에 기반한 가족정책을 추진해왔으나, 2000년대 이후 저출산 위기(1.3명대 출산율)에 대응하여 일-가족 양립 지원 중심으로 정책 패러다임을 전환했다. 이러한 개혁의 결과 출산율이 1.53명(2022년)으로 회복되고 여성 고용률도 상승했다.

독일의 현금지원은 보편적 아동수당(Kindergeld)을 중심으로 한다. 모든 아동에게 월 250유로(첫째·둘째), 256유로(셋째), 285유로(넷째 이상)의 수당이 지급되며, 고소득 가구는 세액공제 형태로 혜택을 받는다. 또한 육아수당(Elterngeld)은 육아휴직 기간 동안 소득의 65%를 보전하는 정액급여로, 최소 300유로에서 최대 1,800유로까지 지급된다.

서비스 지원 측면에서 가장 주목할 변화는 만 1-3세 영유아 보육시설의 확충이다. 2013년 '보육시설 이용 법적 권리' 도입 이후 보육 인프라가 크게 확대되었다. 또한 초등학생을 위한 종일학교(Ganztagsschule) 확대로 학령기 아동 돌봄 공백 문제에 대응했다.

시간 지원 정책에서는 '부모시간'(Elternzeit) 제도가 핵심이다. 최대 3년간의 육아휴직이 가능하며, 이 중 14개월은 육아수당이 지급된다. 특히 '파트너 보너스 개월'(Partner Bonus Months)을 통해 부모가 휴직을 나누어 사용할 경우 추가 급여를 제공하는 등 아버지 참여를 장려한다. 육아휴직 후 시간제 근무로의 전환권도 법적으로 보장된다.

독일 가족정책 개혁의 특징은 보수주의적 전통에서 북유럽형 모델로의 점진적 전환이다. 특히 메르켈 정부 시기(2005-2021) 가족정책 개혁이 집중적으로 이루어졌으며, 보육시설 확충과 부모휴가제도 개편이 핵심 축을 이루었다. 그러나 여전히 여성의 시간제 근무 비율이 높고, 동서독 간 보육 인프라 격차, 이민자 가정 지원 미흡 등 과제가 남아있다.

한국의 가족정책: 저출산 위기와 정책적 대응

한국은 2002년 이후 초저출산 상태가 지속되며, 2023년 기준 합계출산율 0.78명으로 세계 최저 수준을 기록했다. 급격한 인구구조 변화에 대응하여 2006년 이후 3차에 걸친 '저출산·고령사회 기본계획'을 통해 종합적 대응을 시도해왔으나, 출산율 반등에는 성공하지 못했다.

한국의 현금지원 정책으로는 2022년부터 신설된 영아수당(월 70만원, 0세)과 아동수당(월 10만원, 0-8세)이 있다. 또한 지방자치단체별로 다양한 출산축하금, 양육수당 등을 지급한다. 그러나 OECD 평균(GDP의 1.2%)에 비해 가족에 대한 현금지원 규모(GDP의 0.5%)가 작고, 지원체계가 분절적이라는 한계가 있다.

서비스 지원은 2013년 도입된 '무상보육' 정책을 중심으로 한다. 0-5세 아동에 대한 보육료 지원, 국공립어린이집 확충(40% 목표), 다양한 맞춤형 보육서비스(시간제보육, 아이돌봄서비스 등)가 제공된다. 그러나 보육의 질, 공공성, 지역 간 격차 등의 문제가 지속되고 있다.

시간 지원 측면에서는 최근 육아휴직제도가 크게 확대되었다. 부모 각각 최대 1년, 급여는 통상임금의 80%(첫 3개월, 최대 150만원), 이후 50%(최대 120만원)를 지급한다. '3+3 육아휴직제'(부모 모두 육아휴직 사용 시 첫 3개월 급여 상한 상향)도 도입되었다. 그러나 중소기업, 비정규직, 자영업자 등의 사각지대가 크고, 남성의 육아휴직 사용률(27.2%, 2022년)이 낮은 편이다.

한국 가족정책의 한계로는 정책의 단절성과 불연속성, 수요자 중심이 아닌 공급자 중심 접근, 저출산 대응에 치중된 목표 설정, 성평등 관점의 미흡 등을 들 수 있다. 특히 장시간 노동문화, 경직된 노동시장, 높은 주거·교육비용 등 구조적 문제에 대한 근본적 접근이 부족하다.

국가별 가족정책 효과성 비교

프랑스, 독일, 한국의 가족정책 효과성을 주요 지표로 비교해보면 다음과 같은 특징이 나타난다.

출산율 측면에서는 프랑스(1.83명)가 가장 높고, 독일(1.53명), 한국(0.78명) 순이다. 프랑스는 오랜 가족정책 전통과 일관된 지원체계가 출산율 유지에 기여했다. 독일은 2000년대 이후 정책 개혁으로 출산율이 상승세를 보이고 있다. 반면 한국은 막대한 재정 투입에도 불구하고 출산율 반등에 실패했는데, 이는 노동시장, 주거, 교육 등 구조적 요인의 영향이 크기 때문이다.

여성 고용률은 독일(75.9%), 프랑스(69.3%), 한국(62.1%) 순이다. 독일은 시간제 근무 확대를 통해 여성 고용률을 높였으나 질적 측면에서는 한계가 있다. 프랑스는 전일제 여성 고용 비율이 높고 성별 임금격차가 상대적으로 작다. 한국은 M자형 고용곡선이 완화되고 있으나 여전히 경력단절 문제가 심각하다.

아동빈곤율은 프랑스(12.5%), 독일(14.8%), 한국(14.5%) 순으로 큰 차이가 없으나, 한부모가족의 빈곤율은 한국이 훨씬 높다. 시간사용의 성별 격차는 세 국가 모두 여전히 크게 나타나며, 특히 한국의 무급노동 시간 성별 격차가 가장 크다.

정책의 포괄성과 통합성 측면에서 프랑스는 현금, 서비스, 시간 지원의 균형적 발전이 특징이다. 독일은 서비스 인프라와 시간 정책을 집중 강화해 일-가족 양립 지원에 중점을 두었다. 한국은 서비스 중심 정책에서 점차 현금, 시간 지원으로 확대되고 있으나 정책 간 연계와 통합이 부족하다.

돌봄의 사회화와 성평등적 관점

현대 가족정책의 핵심 과제는 돌봄의 사회화와 성평등적 관점의 강화다. 전통적으로 가족, 특히 여성의 무급노동에 의존해온 돌봄 체계는 여성의 노동시장 참여 확대, 가족구조 변화 등으로 지속가능하지 않게 되었다. 이에 따라 돌봄의 사회적 책임을 강화하고, 성별 분업을 완화하는 정책적 접근이 확대되고 있다.

북유럽 국가들은 '이인소득자-이인양육자 모델'(Dual-Earner/Dual-Carer Model)을 통해 가장 선진적인 성평등적 가족정책을 추진한다. 스웨덴은 아버지 할당제(Daddy Quota)를 통해 육아휴직의 일정 기간을 아버지에게 배정하여 남성의 돌봄 참여를 제도화했다. 덴마크는 공공보육 시스템을 통해 여성의 노동시장 참여를 적극 지원한다.

반면 남유럽과 동아시아 국가들은 여전히 '가족주의'(Familialism) 전통이 강하다. 이탈리아, 스페인, 일본, 한국 등은 가족 내 돌봄에 대한 의존도가 높고, 이로 인해 여성의 일-가정 양립 부담이 크다. 최근 이들 국가에서도 돌봄의 사회화와 성평등적 정책 도입이 확대되고 있으나, 문화적·제도적 관성으로 인해 변화 속도가 더디다.

OECD는 성평등한 가족정책을 위한 권고사항으로 ① 충분한 부모휴가와 아버지할당제 도입, ② 양질의 영유아 보육·교육 서비스 보장, ③ 유연한 근무환경 조성, ④ 가사·돌봄 노동의 공평한 분담 촉진, ⑤ 조세·급여체계의 성평등적 설계 등을 제시한다.

인구변화와 다양한 가족형태에 대응하는 새로운 정책 과제

현대사회의 가족정책은 인구학적 변화와 다양한 가족형태에 대응하는 포용적 접근이 요구된다. 전통적 핵가족 중심의 정책에서 벗어나 한부모가족, 재구성가족, 비혼 가구, 무자녀 가구, 동성 가족 등 다양한 가족형태를 인정하고 지원하는 정책 틀이 필요하다.

프랑스는 비혼출산, 동거, 한부모가족 등에 대한 차별 없는 지원을 일찍부터 정착시켰다. PACS(시민연대계약)를 통해 동거커플에게 법적 지위를 부여하고, 혼인 여부와 무관하게 아동 중심의 보편적 지원을 제공한다. 스웨덴은 가족형태보다 개인의 권리와 아동의 복지를 중심으로 정책을 설계한다.

또한 저출산·고령화로 인한 세대 간 불균형에 대응하는 생애주기적 접근이 강조된다. 프랑스의 세대 간 연대 정책, 독일의 노인돌봄과 아동돌봄의 통합적 접근 등이 대표적이다. 특히 돌봄의 연속성과 통합성을 강화하는 '커뮤니티 케어' 모델이 주목받고 있다.

이민과 다문화 확대에 따른 다양성 증가도 중요한 정책 과제다. 캐나다와 호주는 이민자 가족 지원 프로그램을 통해 사회통합을 촉진하며, 스웨덴은 다문화 배경 아동을 위한 특별 교육 프로그램을 운영한다. 문화적 감수성을 갖춘 가족정책 설계가 사회통합의 핵심 요소로 인식되고 있다.

디지털 전환과 노동시장 변화에 대응하는 새로운 형태의 가족정책도 요구된다. 코로나19 팬데믹을 계기로 원격근무, 하이브리드 근무 등 새로운 근무형태가 확산되면서, 이에 적합한 돌봄 지원 체계의 재설계가 필요하다. 핀란드의 디지털 가족서비스 플랫폼, 에스토니아의 온라인 통합 돌봄 서비스 등이 혁신적 사례로 주목받는다.

결론

현대 복지국가에서 가족정책은 단순한 출산장려책을 넘어 사회경제적 지속가능성, 성평등, 사회통합 등 다양한 목표를 추구하는 종합적 정책영역으로 발전하고 있다. 국가별 비교 분석을 통해 알 수 있듯이, 가족정책의 효과성은 정책의 일관성, 포괄성, 통합성, 그리고 사회문화적 맥락과의 조응에 크게 좌우된다.

프랑스, 독일, 한국의 사례는 각각 다른 역사적·제도적 맥락 속에서 가족정책이 발전해 온 경로와 그 효과성의 차이를 보여준다. 프랑스의 오랜 가족정책 전통과 현금·서비스·시간 지원의 균형, 독일의 정책 패러다임 전환과 집중적 인프라 투자, 한국의 급격한 정책 확대와 구조적 제약 등은 가족정책의 다양한 발전 경로를 보여준다.

가족정책의 성공적 설계와 집행을 위해서는 첫째, 장기적이고 일관된 정책 비전과 실행이 필요하다. 가족정책은 효과가 나타나기까지 상당한 시간이 소요되므로, 정권 변화에 관계없이 지속가능한 정책 틀을 구축해야 한다. 둘째, 현금, 서비스, 시간 지원의 균형적 발전이 중요하다. 부모의 선택권을 보장하면서도 사회적 필요에 부응하는 다양한 지원 수단이 필요하다. 셋째, 젠더 관점의 통합과 남성의 돌봄 참여 확대가 필수적이다. 성평등한 돌봄 분담 없이는 여성의 노동시장 참여와 출산율 제고라는 두 가지 목표를 동시에 달성하기 어렵다. 넷째, 노동시장, 주거, 교육 등 관련 정책과의 통합적 접근이 요구된다. 가족의 삶에 영향을 미치는 다양한 정책 영역 간의 정합성 확보가 중요하다.

결국 가족정책의 궁극적 목표는 모든 가족과 개인이 자신의 선호와 필요에 맞게 일과 가족생활을 조화롭게 영위할 수 있는 사회적 환경을 조성하는 것이다. 이는 단순한 인구통계학적 목표나 경제적 효율성을 넘어, 사회구성원의 삶의 질과 웰빙을 향상시키는 포괄적 사회정책의 관점에서 접근해야 할 과제다.