사회복지정책론 15. 주거정책과 도시 복지의 국제 비교 - 공공임대, 주거보조, 포용적 도시계획

주거권과 복지국가의 주거정책 패러다임

주거는 인간의 기본적 필요이자 권리로, 현대 복지국가의 핵심 정책영역이다. UN 세계인권선언과 사회권규약은 주거권을 기본적 인권으로 명시하며, 단순히 '지붕과 네 벽'을 넘어 적정한 주거비용, 최소한의 주거 기준, 서비스 접근성, 문화적 적합성, 점유의 안정성 등을 포함하는 포괄적 개념이다.

복지국가 유형에 따라 주거정책의 접근 방식은 상이하게 발전해왔다. Kemeny(1995, 2006)는 주택체제를 이원적 체제(공공임대와 민간임대가 분리된 영미권 자유주의 복지국가)와 단일적 체제(공공임대와 민간임대가 통합된 북유럽 사회민주주의 복지국가)로 구분한다. Esping-Andersen의 복지레짐 유형론을 적용하면, 자유주의 레짐은 시장 중심과 잔여적 공공주택, 보수주의 레짐은 사회적 주택과 주거수당의 균형, 사회민주주의 레짐은 보편적 주거권과 비영리 주택 강조라는 특징을 보인다.

현대 주거정책은 크게 세 가지 접근법으로 구분된다. 첫째, 공급 측면의 접근으로 공공임대주택, 사회주택 등 직접적인 주택 공급이다. 둘째, 수요 측면의 접근으로 주거급여, 임대료 보조 등 개인의 주거비 부담을 경감하는 정책이다. 셋째, 규제 및 제도적 접근으로 임대차 보호, 주택금융 제도, 토지이용 규제 등이 있다. 최근에는 이러한 접근법을 통합하는 포괄적 주거정책의 필요성이 강조되고 있다.

공공임대주택 정책의 국제 비교

공공임대주택은 정부나 공공기관이 직접 건설·공급하거나 비영리 단체를 통해 제공하는 임대주택으로, 시장 임대료보다 낮은 수준으로 제공되는 특징이 있다. 국가별로 사회주택, 공공주택, 서민주택 등 다양한 용어로 불리며, 그 정의와 범위, 운영 방식에도 차이가 있다.

국가별 공공임대주택 모델

비인(오스트리아)은 유럽에서 가장 성공적인 공공임대주택 모델 중 하나로 평가받는다. 비인 시의 주택 중 약 25%가 시영 주택이고, 추가로 15%가 제한적 영리 주택협회의 사회주택으로, 전체 주택의 40% 이상이 공공적 성격의 임대주택이다. 비인 모델의 특징은 '사회적 혼합' 원칙에 따라 다양한 소득계층이 함께 거주하는 포용적 접근과, 도시계획·교통·환경·복지서비스를 통합한 종합적 접근이다.

싱가포르는 동아시아에서 가장 광범위한 공공주택 시스템을 운영하는 국가로, 인구의 약 80%가 주택개발청(HDB)이 공급하는 공공주택에 거주한다. 싱가포르 모델의 특징은 자가소유 촉진과 중앙적립기금(CPF)을 활용한 주택구입 지원 시스템이다. 정부는 99년 임대 형태로 토지를 제공하고, 시민들은 CPF에 적립된 강제저축을 주택 구입에 활용할 수 있다.

네덜란드는 유럽에서 가장 큰 사회주택 부문을 가진 국가로, 전체 주택 중 약 30%가 주택협회(Woningcorporaties)가 운영하는 사회주택이다. 네덜란드 모델의 특징은 독립적 주택협회가 사회주택을 공급·관리하되, 정부가 재정지원과 규제를 통해 공공성을 확보하는 거버넌스 구조다. 그러나 2000년대 이후 신자유주의적 개혁으로 사회주택 부문이 축소되는 추세다.

한국의 공공임대주택은 1989년 영구임대주택을 시작으로 국민임대, 행복주택, 매입·전세임대 등 다양한 유형으로 발전해왔다. 2020년 기준 공공임대주택 재고는 전체 주택의 약 8%로, OECD 평균(10%)에 미치지 못하는 수준이다. 여전히 수요에 비해 공급이 부족하고, 입지와 품질 문제, 사회적 낙인, 지자체 간 격차 등의 과제가 존재한다.

공공임대주택 정책의 효과와 도전

공공임대주택 정책의 효과로는 주거비 부담 완화, 주거안정성 증가, 주택시장 안정화, 사회혼합을 통한 통합 촉진 등이 있다. 특히 비인과 같이 사회적 혼합을 강조하는 모델은 소득에 따른 주거 분리를 방지하고 사회통합에 기여한다는 평가를 받는다.

그러나 공공임대주택 정책은 여러 도전에 직면해 있다. 첫째, 고비용 구조로 인한 재정적 지속가능성 문제다. 둘째, 민간 임대시장과의 경쟁과 구축효과 우려가 있다. 셋째, 입지 선정에 따른 님비(NIMBY) 현상과 지역 갈등이 발생한다. 넷째, 사회적 낙인과 슬럼화 위험이 있으며, 이는 특히 저소득층만을 대상으로 하는 잔여적 모델에서 두드러진다.

이러한 도전에 대응하여 최근 공공임대주택 정책은 다양한 혁신을 모색하고 있다. 사회적 혼합 강화, 지역사회 참여 확대, 에너지 효율 향상과 친환경 설계, 디지털 기술을 활용한 스마트 주택, 기존 건물의 리모델링과 용도전환 등이 그 예다. 또한 공공-민간 파트너십(PPP), 협동조합형 주택, 커뮤니티 토지 트러스트(CLT) 등 다양한 거버넌스 모델도 확산되고 있다.

주거급여와 주거비 보조 정책

주거급여는 저소득 가구의 주거비 부담을 경감하기 위해 현금이나 바우처 형태로 지원하는 정책이다. 공급자 지원 방식인 공공임대주택과 달리, 수요자 지원 방식으로 개인의 선택권과 시장 활용이 강조된다. 1970년대 이후 OECD 국가들에서 공공임대주택 건설에서 주거급여로 정책 중심이 이동하는 추세가 나타났다.

국가별 주거급여 제도 비교

영국의 주거급여(Housing Benefit)는 가장 오래되고 포괄적인 제도 중 하나로, 저소득 가구의 실제 임대료를 기준으로 지원하는 특징이 있다. 2013년부터는 통합급여(Universal Credit)의 주거비용 요소로 통합되고 있으며, 지역별 주택시장 상황을 반영한 지급 상한액(LHA)이 적용된다. 영국 주거급여의 강점은 광범위한 적용 범위와 임대료 변화에 대한 민감한 대응이지만, 높은 재정 부담과 임대료 상승 유발 효과가 단점으로 지적된다.

미국의 주택선택바우처(Housing Choice Voucher, Section 8)는 연방정부가 재정을 지원하고 지역 주택청(PHA)이 운영하는 제도로, 가구 소득의 30%를 초과하는 임대료에 대해 보조금을 지급한다. 대상자는 소득 기준으로 선정되지만, 예산 제약으로 인해 자격을 갖춘 가구 중 약 25%만이 실제로 혜택을 받을 정도로 사각지대가 크다.

프랑스의 개인주거지원금(APL)은 소득, 가족 구성, 지역, 임대료 수준 등을 종합적으로 고려하여 산정되는 정교한 제도다. 임차인뿐만 아니라 자가소유자와 사회주택 거주자도 대상이 되는 포괄적 접근이 특징이다. 또한 주거급여와 함께 사회주택, 주택개량 지원 등 다른 주거정책과의 통합적 연계가 잘 이루어진다는 평가를 받는다.

한국의 주거급여는 2015년 맞춤형 급여체계 개편에 따라 독립 급여로 발전했다. 임차가구에게는 지역별·가구원수별 기준임대료를 바탕으로 실제 임대료를 보조하고, 자가가구에게는 주택개량 비용을 지원한다. 2018년 부양의무자 기준 폐지, 2020년 지원 대상 확대(중위소득 45%) 등 점진적 발전을 이루었으나, 여전히 낮은 기준임대료, 높은 주거비 부담, 주거환경 개선 효과 미흡 등의 한계가 있다.

주거급여의 효과와 쟁점

주거급여의 긍정적 효과로는 첫째, 저소득층의 가처분소득 증가와 주거비 부담 완화, 둘째, 개인의 주택 선택권 존중과 주거이동성 증가, 셋째, 공급자 지원 방식보다 신속한 지원과 유연한 대응이 가능하다는 점이 있다.

반면, 주거급여의 한계와 문제점으로는 첫째, 임대료 상승 효과로 인한 정책 효과성 저하가 있다. 둘째, 적정 주거기준 보장의 어려움이 있다. 셋째, 주택 공급 부족 지역에서는 효과가 제한적이다. 넷째, 복잡한 신청 절차와 정보 부족으로 인한 낮은 수급률 문제가 있다.

최근 주거급여 정책의 혁신 동향으로는 지역 주택시장 특성을 반영한 차등화된 급여 설계, 주거급여와 주거상담·주택개량 등 서비스 지원의 결합, 빅데이터와 디지털 기술을 활용한 행정 효율화, 코로나19 이후 위기 대응 메커니즘 강화 등이 있다. 특히 영국, 독일 등은 주거급여와 에너지비용 지원을 연계하여 에너지 빈곤 문제에 대응하는 통합적 접근을 시도하고 있다.

포용적 도시계획과 주거복지 통합 접근

주거정책은 점차 독립된 영역에서 도시계획, 교통, 환경, 사회서비스 등 다른 정책 영역과 통합되는 추세를 보인다. 특히 '포용도시' 관점에서 주거정책과 도시계획의 결합이 강조되고 있다. UN-Habitat는 포용도시를 "모든 사람이 경제적, 사회적, 정치적 기회에 평등하게 접근할 수 있는 도시"로 정의하며, 주거권 보장을 핵심 요소로 본다.

포용적 도시계획의 국제 사례

포용적 도시계획의 대표적 사례인 빈(오스트리아)은 '소프트 도시 재생' 정책을 통해 기존 도시 구조를 유지하면서 점진적 개선을 추구한다. 퇴거와 강제이주 없이 거주민의 참여로 지역을 재생하는 접근이다. 특히 '블록 재생' 프로그램은 건물 개량, 공용공간 개선, 사회 인프라 확충을 통합적으로 추진하며, 임대료 상승 제한과 소득 혼합을 통해 젠트리피케이션을 방지한다.

바르셀로나(스페인)의 '수퍼블록' 모델은 자동차 중심 도시구조를 사람 중심으로 전환하는 혁신적 접근이다. 9개 도시 블록을 하나의 단위로 묶어 내부는 보행자 중심 공간으로 재구성하고, 주거, 교통, 공공공간, 커뮤니티 시설을 통합적으로 계획한다. 이를 통해 대기오염 감소, 녹지 확대, 지역 커뮤니티 활성화, 주택 품질 개선 등 다양한 효과를 창출한다.

메델린(콜롬비아)은 '사회적 도시주의'를 통해 도시 취약지역의 통합적 개선을 이룬 사례다. 케이블카와 같은 혁신적 대중교통(MetroCable), 공공도서관, 공원 등 양질의 공공시설을 취약지역에 집중 투자하고, 이를 주거개선 프로그램과 연계했다. 특히 지역주민 참여를 통한 상향식 계획 수립과 실행이 성공 요인으로 평가받는다.

주거와 돌봄의 통합: 커뮤니티케어와 지원주택

고령화 사회에서 주거정책과 돌봄서비스의 통합이 중요한 과제로 부상하고 있다. '에이징 인 플레이스'(지역사회 계속 거주)를 지원하기 위해 주택 개조, 스마트홈 기술, 근거리 돌봄서비스 등이 결합된 통합적 접근이 확산되고 있다.

네덜란드의 '비모'(Buurtzorg) 모델은 지역사회 기반 돌봄과 주거지원을 결합한 대표적 사례다. 자기조직화된 소규모 팀이 지역 내에서 포괄적 돌봄을 제공하고, 주택협회와 협력하여 주거환경 개선을 지원한다. 이를 통해 시설 입소를 지연시키고 지역사회 내 자립적 생활을 연장하는 효과를 얻고 있다.

일본의 '지역포괄케어시스템'은 중학교 학군 단위로 의료, 요양, 예방, 생활지원, 주거를 통합적으로 제공하는 체계다. 특히 '서비스고령자주택'은 배리어프리 설계와 안전 시스템을 갖춘 주택에 기본적인 돌봄서비스가 결합된 형태로, 자립적 생활을 원하는 고령자에게 적합한 주거 대안을 제공한다.

영국의 '엑스트라케어 주택'은 독립적인 주거공간과 24시간 돌봄서비스, 공용시설이 결합된 복합단지로, 요양시설과 일반주택의 중간 형태다. 거주자의 필요에 따라 돌봄 강도를 조절할 수 있어 건강상태 변화에도 이사 없이 계속 거주할 수 있는 장점이 있다.

지속가능한 주거와 친환경 도시계획

기후변화 대응과 지속가능한 발전 목표(SDGs)에 부합하는 친환경 주거정책도 확산되고 있다. 에너지 효율 주택, 탄소중립 주거단지, 순환경제 기반 건축 등이 주목받고 있다.

프라이부르크(독일)의 '보봉'(Vauban) 지구는 친환경 주거단지의 대표적 사례다. 자동차 없는 지구 설계, 패시브하우스와 플러스에너지하우스 도입, 태양광 등 재생에너지 활용, 빗물 활용 시스템 등 다양한 친환경 기술이 적용되었다. 특히 주민참여형 계획과 건설 과정을 통해 지역 공동체 형성에도 성공했다.

코펜하겐(덴마크)은 '5분 도시' 개념을 통해 주거, 일자리, 교육, 의료, 여가 시설을 도보나 자전거로 접근 가능한 거리에 배치하는 근린계획을 추진하고 있다. 이를 통해 교통 수요 감소, 대기오염 완화, 지역 커뮤니티 강화, 사회통합 증진 등 다양한 효과를 창출한다.

주택금융과 자산기반 복지

주택은 단순한 거주 공간을 넘어 자산축적의 수단으로서 중요한 의미를 갖는다. 많은 국가에서 자가소유 촉진 정책을 통해 중산층 형성과 자산기반 복지를 추구해왔다. 그러나 이러한 접근은 주택 불평등 심화, 과도한 가계부채, 주택시장 불안정성 등 여러 문제를 야기하기도 한다.

미국의 주택금융 체계는 연방주택청(FHA), 재향군인청(VA) 등의 정부 모기지 보증 프로그램과 패니메이, 프레디맥 등 정부지원기업(GSE)을 통한 2차 시장 지원이 특징이다. 싱가포르는 중앙적립기금(CPF)을 활용한 주택구입 지원 시스템을 운영한다. 한국은 주택금융공사의 모기지 보증, 보금자리론, 주택청약종합저축 등 다양한 금융 지원 제도를 운영하지만, 높은 주택가격으로 인한 접근성 제한, 가계부채 증가, 지역 간 자산 불평등 등의 문제가 심화되고 있다.

자산기반 복지의 한계를 보완하는 대안적 접근들로 커뮤니티 토지 트러스트(CLT), 협동조합형 주택, 공유자산 모델 등 집합적 소유와 이용을 강조하는 방식이 확산되고 있다. 이는 자산의 시장가치 상승을 억제하고 저렴한 주거 접근성을 유지하는 데 초점을 둔다.

한국 주거정책의 현황과 과제

한국의 주거정책은 1960-90년대 주택 물량 확대에서 2000년대 이후 주거복지 강화로 패러다임이 전환되어 왔다. 그러나 여전히 높은 주택가격과 임대료, 전세제도의 불안정성, 주거비 부담 증가, 주거품질 격차, 젠트리피케이션 등 다양한 주거 문제가 존재한다.

한국 주거정책의 과제로는 첫째, 공공임대주택의 양적 확대와 질적 개선이 필요하다. 둘째, 주거급여의 보장성 강화와 사각지대 해소가 요구된다. 셋째, 계층별·생애주기별 맞춤형 주거지원 체계 구축이 중요하다. 넷째, 주거복지와 도시계획, 사회서비스의 통합적 접근이 필요하다. 다섯째, 주거 불평등 완화를 위한 주택 자산 재분배 정책이 요구된다.

특히 1인 가구 증가, 고령화, 디지털 전환 등 사회변화에 대응하는 새로운 주거 모델 개발이 필요하다. 셰어하우스, 커뮤니티홈, 세대융합형 주택 등 다양한 대안적 주거 형태와 함께, 스마트홈, 그린리모델링 등 기술 혁신을 통한 주거환경 개선도 중요한 과제다.

결론

주거정책은 단순한 물리적 공간 제공을 넘어 사회통합, 기회 평등, 삶의 질 향상을 위한 포괄적 접근이 요구된다. 국제 비교를 통해 살펴본 다양한 주거정책 모델은 각국의 역사적, 사회적, 경제적 맥락에 따라 발전해왔으며, 그 효과와 한계를 함께 보여준다.

성공적인 주거정책의 핵심 요소로는 첫째, 공급 측면과 수요 측면의 균형적 접근, 둘째, 주거정책과 도시계획, 복지서비스의 통합, 셋째, 다양한 이해관계자의 참여와 거버넌스 구축, 넷째, 지속가능성과 포용성의 가치 반영 등을 들 수 있다.

주거는 인간의 기본적 권리이자 복지의 핵심 요소로, 다양한 사회문제와 밀접하게 연결되어 있다. 따라서 미래 주거정책은 사회경제적 불평등, 기후변화, 인구구조 변화 등 복합적 도전에 대응하는 통합적 관점에서 발전해야 한다. 특히 공공과 민간, 시장과 비시장, 개인과 공동체의 균형점을 찾는 혁신적 접근이 필요하다.

결국 주거정책의 궁극적 목표는 모든 사람이 자신의 필요와 선호에 맞는 적정한 주거에 접근할 수 있는 사회를 만드는 것이다. 이는 단순한 물리적 주택 공급을 넘어, 인간 존엄성이 보장되는 삶의 터전으로서 주거를 보장하는 포괄적 주거복지 패러다임으로의 전환을 의미한다.